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08/07/2020

Une évaluation de l’efficacité et de l'efficience de différents outils de politique agro-environnementale

L'Institute for Climate Economics (I4CE) a publié, en juin 2020, une étude consacrée à la Politique agricole commune (PAC). Si la prochaine réforme de la PAC est toujours en cours de négociation, la Commission européenne a d'ores et déjà annoncé sa volonté de passer d'une logique d'obligation de moyens à une logique d'obligation de résultats. Ce changement d'approche vise notamment à améliorer l'efficacité et l'efficience des aides agro-environnementales. Mais qu'en serait-il vraiment si de telles mesures étaient adoptées ?

Pour répondre à cette question, l'étude analyse six outils de politique agro-environnementale : le paiement vert, les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC), les aides à l'agriculture biologique (conversion et maintien), la certification Haute valeur environnementale (HVE), le label bas carbone (LBC) et un dispositif australien relatif à la séquestration du carbone dans les sols agricoles. Les quatre premiers sont considérés comme des outils à obligation de moyens, visant à promouvoir des pratiques supposées bénéfiques pour l'environnement, alors que les deux derniers relèvent davantage d'une obligation de résultats. Pour chacun de ces outils, les auteurs ont estimé les impacts ainsi que les coûts (conception, fonctionnement, suivi, contrôle) associés à leur mise en œuvre.

Ils tirent plusieurs enseignements de leurs analyses. En premier lieu, les mesures à obligation de résultats n'entraînent pas nécessairement une plus grande efficacité : celle-ci dépend de l'ambition du dispositif et de son niveau d'exigence en matière d'additionnalité. Elles sont en revanche très pertinentes lorsque les liens entre les pratiques agricoles et les impacts sont mal connus au niveau global, car elles laissent à l'agriculteur la responsabilité de choisir les pratiques permettant d'atteindre localement le résultat visé. De plus, les mesures à obligation de résultats peuvent être moins coûteuses à administrer que celles à obligation de moyens, à l’instar des cadres de certification carbone, dont les coûts de gestion sont généralement plus faibles que ceux des MAEC. Enfin, l'approche basée sur une obligation de résultats faciliterait l'évaluation environnementale de la PAC, conduisant les auteurs à souligner, en conclusion, l’opportunité d’un tel dispositif dans la prochaine programmation.

Mickaël Hugonnet, Centre d'études et de prospective

Source : Institute for Climate Economics

La PAC actuelle ne permet pas d'enrayer le déclin de la biodiversité selon la Cour des comptes européenne

La biodiversité européenne décline depuis de nombreuses années et l'intensification agricole en est une des causes principales. Pour enrayer cette baisse, l'Union européenne s'est engagée en 2010 à respecter les objectifs de la convention des Nations unies sur la diversité biologique (figure ci-dessous). Dans ce but, la Commission a adopté en 2011 une stratégie en faveur de la biodiversité, dont l'un des objectifs est le renforcement de la contribution de l'agriculture au maintien et à l'amélioration de la biodiversité. Dans un rapport publié en juin, la Cour des comptes européenne analyse la contribution de la Politique agricole commune (PAC) à l'atteinte de cet objectif, et confirme certains résultats de l'évaluation de l'impact de cette politique sur la biodiversité, publiée en novembre 2019 par la Commission.

Accords internationaux et actions de l'UE en faveur de la biodiversité

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Source : Cour des comptes européenne

Dans le cadre de son suivi annuel, la Commission estime que, en 2019 et 2020, l'UE pourrait consacrer 8 % de son budget à la biodiversité, soit 13,5 milliards d'euros par an, avec une contribution annuelle de la PAC de 10,3 milliards d'euros. Cependant, selon les auteurs, cette estimation n'est pas fiable : elle repose sur l'utilisation de coefficients grossiers. De plus, la Cour souligne que cette estimation ne tient pas compte des autres dépenses pouvant avoir des impacts négatifs.

Méthode utilisée par la Commission pour calculer le financement de la biodiversité octroyé au titre de la PAC

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Source : Cour des comptes européenne

Les auteurs concluent que la majeure partie des fonds de la PAC n'a eu qu'un impact positif limité sur la biodiversité. Ainsi, la plupart des paiements directs ne contribuent pas à sa préservation ou à son amélioration. L'impact positif de la conditionnalité n'a pas été démontré tandis que le verdissement, étudié plus en détails dans un précédent rapport (voir à ce sujet un billet sur ce blog), est jugé peu ambitieux. Les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC), et celles visant l'agriculture biologique et les zones Natura 2000, sont les plus susceptibles d'avoir un effet positif, mais peu de contrats sont passés avec des agriculteurs pour les plus exigeantes d'entre elles, en particulier celles relatives aux cultures arables. De ce fait, les auteurs préconisent i) une amélioration de la conception et de la mise en œuvre de la stratégie de l'UE en faveur de la biodiversité (notamment coordination entre États membres et suivi des dépenses), ii) une contribution renforcée des paiements directs et du développement rural à la biodiversité des terres agricoles et iii) l'élaboration d'indicateurs permettant d'évaluer les effets de la PAC.

À noter qu'une nouvelle stratégie Biodiversité à horizon 2030 a été présentée par la Commission européenne en mai 2020.

Estelle Midler, Centre d'études et de prospective

Source : Cour des comptes européenne

15:46 Publié dans 4. Politiques publiques, Environnement, PAC | Lien permanent | Tags : cour des comptes européenne, biodiversité, pac, budget |  Imprimer | | | | |  Facebook

12/02/2020

Une évaluation de l'impact des Programmes de développement rural sur le secteur agroalimentaire

Si les Programmes de développement rural (PDR) du second pilier de la PAC bénéficient d'abord aux agriculteurs, ils ont également des effets sur les industries agroalimentaires (IAA). Pourtant, la plupart des évaluations des PDR se focalisent sur le secteur agricole et abordent peu celui de la transformation. Dans un article publié dans la revue Regional Studies, une équipe du Joint Research Centre a cherché à pallier cette lacune, en étudiant le cas polonais.

Les auteurs commencent par rappeler que les PDR touchent directement les industries agroalimentaires, au travers de mesures visant à soutenir leurs investissements, mais aussi de façon indirecte, au moyen de dispositifs cherchant à développer les infrastructures publiques, les services de base dans les territoires ruraux, etc. Ils considèrent dès lors que l'évaluation doit porter non seulement sur l'effet des mesures spécifiquement dédiées aux IAA, mais également sur l'effet global du programme.

Pour ce faire, les auteurs mobilisent des approches économétriques quasi-expérimentales, reposant sur des données agrégées à une échelle cantonale, et non sur des données collectées à l'échelle micro des entreprises. Ces dernières ne sont en effet pas toujours accessibles et elles ne permettent pas de saisir les effets indirects.

Pour estimer l'effet direct des dispositifs dédiés aux IAA, une première analyse compare des cantons ayant bénéficié de telles mesures avec d'autres qui n'en ont pas bénéficié. Elle montre que ces soutiens ont un effet négatif sur l'emploi, en raison des substitutions capital/travail qu'ils favorisent. Une telle comparaison entre cantons bénéficiaires et non-bénéficiaires n'est pas possible pour mesurer l'effet global des PDR, car très peu d'entre eux n'ont bénéficié d'aucun soutien. Aussi, les auteurs ont plutôt regardé si le niveau de soutien reçu dans un canton donné influait sur la structure de son secteur agroalimentaire. Ils mettent en évidence une corrélation positive entre le niveau d'aides reçues et le nombre d'IAA et, partant, sur l'emploi.

Ces résultats illustrent les effets ambivalents et potentiellement contradictoires des programmes de développement rural et interrogent leur cohérence interne.

Mickaël Hugonnet, Centre d'études et de prospective

Source : Regional Studies

09:40 Publié dans 2. Evaluation, 4. Politiques publiques, IAA, PAC | Lien permanent | Tags : pdr, agroalimentaire, pologne |  Imprimer | | | | |  Facebook

06/02/2020

Concevoir une politique agri-environnementale et climatique efficace pour la prochaine PAC

Le Conseil scientifique consultatif du ministère de l'Alimentation et de l'Agriculture allemand a publié, en décembre, un rapport sur l'architecture environnementale de la future PAC. En effet, la Commission européenne a proposé en 2018 un nouveau modèle de mise en œuvre de la politique agricole, basé sur l'élaboration de plans stratégiques nationaux. Ceux-ci peuvent combiner trois outils pour atteindre les objectifs agro-environnementaux : la conditionnalité, les éco-programmes, les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC).

Les auteurs évaluent cette proposition et formulent 42 recommandations pour les plans stratégiques nationaux. Il s'agit notamment d'augmenter progressivement les budgets alloués aux objectifs agro-environnementaux et, sur le long terme, de supprimer les paiements de base. Ils proposent également de définir le niveau de co-financement national des mesures en fonction de leur valeur ajoutée aux niveaux européen et international : ainsi, celles pour le climat ou la biodiversité seraient financées à 100 % par les fonds européens. Il s'agirait aussi de prendre en compte le bien-être animal dans les éco-programmes, et de tester et développer des instruments incitatifs innovants (ex. : utilisation d'enchères, de paiements à obligation de résultats, etc.). Enfin, différentes structures d'éco-programmes sont discutées en détail.

Différents types d'éco-programmes possibles

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Source : Scientific Advisory Board on Agricultural Policy, Food and Consumer Health Protection at the Federal Ministry of Food and Agriculture

Source : Scientific Advisory Board on Agricultural Policy, Food and Consumer Health Protection at the Federal Ministry of Food and Agriculture

09:06 Publié dans 4. Politiques publiques, Climat, Environnement, PAC | Lien permanent | Tags : allemagne, conditionnalité, éco-programmes, maec, bmel |  Imprimer | | | | |  Facebook

05/02/2020

Politique agricole commune et « données retardataires »

Dans un article publié par la revue d'anthropologie Techniques & Culture, L. Magnin (université Paris-Est et ENS-Lyon) livre un aperçu de sa thèse en cours sur l'écologisation des politiques agricoles vue à travers le prisme des haies. Il s'intéresse aux retards de paiement des aides PAC suite aux difficultés de refonte du registre parcellaire graphique (RPG) : cette pièce centrale du système intégré de gestion et de contrôle, dont l'unité de référence était l’îlot de culture, a dû intégrer et « numériser des composantes paysagères de plus en plus petites » (ex. : mares, cours d'eau, bosquets, haies).

Son enquête de terrain, menée dans les services chargés de l'instruction des demandes d'aides, de l'alimentation du RPG et du paiement aux agriculteurs (services d'économie agricole des Directions départementales des territoires - DDT, Institut géographique national - IGN, Agence de services et de paiement - ASP), et des entretiens avec des acteurs impliqués dans le chantier de refonte du RPG, lui permettent de proposer deux explications de ces retards. L'une tient, selon lui, à l'organisation et à la gouvernance du chantier, constat qui recoupe des conclusions de la Cour des comptes. L'autre est liée à la complexité de la numérisation, et en particulier à « la sous-estimation, quantitative et qualitative, du travail de mise en données auquel ont œuvré des centaines de ''photo-interprètes'' ».

Capture d’écran du « registre parcellaire graphique » (RPG) sur le site de déclaration Telepac

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Source : Techniques & Culture

Source : Techniques & Culture

08:57 Publié dans 4. Politiques publiques, PAC | Lien permanent | Tags : rpg, numérisation |  Imprimer | | | | |  Facebook

03/02/2020

Détournements des aides de la PAC dans des pays d'Europe de l'Est : retour sur une enquête du New York Times

The Conversation France revient, dans un récent article, sur une enquête au long cours du New York Times consacrée à la PAC. Les journalistes américains ont mis en évidence un système de détournement des fonds européens agricoles par certains oligarques dans plusieurs pays d'Europe centrale et de l'Est. L'enquête a d'ailleurs conduit à une récente prise de position du nouveau commissaire européen à l'agriculture devant le Parlement. Dans ce contexte, les auteurs s'interrogent sur les évolutions à venir de la PAC et leurs conséquences potentielles sur ces pratiques.

Source : The Conversation

08:38 Publié dans 4. Politiques publiques, PAC | Lien permanent | Tags : new yok times, aides, europe centrale, europe de l'est |  Imprimer | | | | |  Facebook

15/11/2019

Le Sénat se penche sur la sous-utilisation des fonds structurels européens en France

Déposé fin septembre 2019, un rapport d'information du Sénat s'intéresse à l'utilisation française des fonds structurels européens. Amorcée à la fin des années 1950, la politique de cohésion de l'Union vise à réduire les écarts entre ses différentes régions. Elle mobilise à cette fin les fonds structurels ciblant la cohésion sociale (FSE), les développements régional (FEDER) et rural (FEADER), la pêche (FEAMP) et l'emploi des jeunes (IEJ). Pour la période 2014-2020, l'enveloppe totale allouée à la France s'élève à près de 28 milliards d'€, apportés à 41 % par le FEADER, 34 % par le FEDER et 22 % par le FSE.

Répartition par fonds de l'enveloppe allouée à la France pour la période 2014-2020

Fonds-structurels.jpg

Source : Sénat

Certains observateurs considèrent que la programmation actuelle connaît d'importantes difficultés de mise en œuvre, ce qui interrogerait la capacité du pays à consommer ces montants dans le temps imparti. Partant de ce jugement, la mission d'information sénatoriale visait à analyser l'ampleur de cette sous-utilisation, à identifier les raisons sous-jacentes et à faire des propositions pour y remédier.

Les auteurs nuancent tout d'abord l'idée selon laquelle la France serait très en retard dans sa programmation de dépenses. En effet, avec un taux de programmation de 61 % et un taux de réalisation de 35 % au 31 décembre 2018, elle se situe dans la moyenne des pays européens, à un niveau comparable à celui de l'Allemagne. Au final, la mission constate que l'essentiel des difficultés sont concentrées sur le FEAMP et, surtout, sur le programme Leader, qui relève du FEADER et pour lequel le taux de paiement n'est que de 5 %.

Les sénateurs attribuent l'essentiel des difficultés au transfert de l'autorité de gestion des fonds structurels aux Régions. Selon eux, celui-ci a été trop peu préparé et incomplet, notamment s'agissant du FEADER pour lequel l'instruction des dossiers reste gérée par l'État. Pour pallier ces problèmes, les auteurs appellent à clarifier les responsabilités entre État et Régions, et à aller vers une décentralisation plus poussée. Concernant le cas spécifique du FEADER, ils suggèrent ainsi de confier l'ensemble des mesures non surfaciques (aides aux investissements) aux Conseils régionaux et de réserver les mesures surfaciques à l’État (ICHN, MAEC, etc.), sans toutefois fermer la porte à un transfert ultérieur de ces dernières. Enfin, les sénateurs soulignent l'intérêt qu'il y aurait à simplifier les dispositifs opérationnels financés par les fonds structurels, ainsi que les procédures d'instruction et de contrôle.

Mickaël Hugonnet, Centre d'études et de prospective

Source : Sénat

10:26 Publié dans 4. Politiques publiques, PAC | Lien permanent | Tags : sénat, fonds structurels, fse, feder, feader, feamp |  Imprimer | | | | |  Facebook

14/11/2019

Des propositions de France Stratégie pour rendre la prochaine Politique agricole commune plus agro-écologique

France Stratégie, organisme d'expertise placé auprès du Premier ministre, a publié en octobre un ensemble de propositions pour faire de la prochaine Politique agricole commune (PAC) un levier de la transition agro-écologique. Ce rapport s'appuie sur les analyses d'un groupe d'experts, notamment de l'Inra et d'AgroParisTech. Après un rappel des objectifs et impacts de cette politique depuis 1962, les auteurs présentent les propositions de la Commission européenne pour la prochaine PAC. Pour eux, la structure envisagée, basée sur l'élaboration d'un Plan stratégique national (PSN) par chaque État membre, constitue une opportunité pour définir une politique plus efficace et en phase avec les aspirations sociétales : systèmes agricoles durables, niveau de vie décent des agriculteurs, attentes en matière d'alimentation et de santé, valeur ajoutée des filières agroalimentaires, etc.

Dans ce but, les auteurs proposent de rapprocher la PAC des principes de l'économie publique, en s'appuyant sur divers instruments parmi lesquels : un paiement de base à l'actif plutôt qu'à l'hectare ; des systèmes de bonus-malus i) pour les prairies permanentes (bonus croissant avec leur âge, malus en cas de retournement), ii) pour les surfaces d'intérêt écologique, restant à définir (malus en cas de destruction), iii) pour la diversification des cultures ; des taxes sur les pesticides et les médicaments vétérinaires, ainsi que sur les émissions de gaz à effet de serre ; etc. Ces différents instruments seraient déployés de manière progressive, pour ne pas mettre en difficulté certaines exploitations. Le budget national de la PAC proposée serait donc composé du budget actuel (7,4 milliards d') auquel s'ajouteraient les montants récoltés grâce aux taxes et malus (estimés à 3,9 milliards d', voir figure ci-dessous). Il permettrait notamment de financer les trois systèmes de bonus (entre 4 et 9 milliards d', estimations variant selon les taux choisis).

Répartition proposée du budget PAC pour la France

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Source : France Stratégie

Lecture : les chiffres représentent les montants en milliards d’euros estimés à pratiques constantes en début de réforme (première année de mise en œuvre).

Les auteurs ont ensuite analysé les effets pressentis de ces propositions sur différents types d'exploitations (figure ci-dessous). Ils montrent que les systèmes biologiques et herbagers pourraient conserver leurs pratiques actuelles tout en recevant plus d'aides. En revanche, les exploitations de grandes cultures conventionnelles devraient se diversifier pour maintenir leur niveau actuel de subventions. Des adaptations seraient également nécessaires pour certains élevages intensifs.

Effets pressentis, en termes d’aides versées, des réformes proposées pour différents types d’exploitations agricoles

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Source : France Stratégie

Lecture : Ae : agroécologique ; Arbo : arboriculture ; AV : aviculture ; Bvl : bovins lait ; Bvv : bovins viande ; COP : céréales et oléoprotéagineux ; ext : élevage extensif ; GC : autres grandes cultures ; Mar : maraîchage ; O-C : ovins et caprins ; PC : porcs ; PolyCE : polycultures-élevages ; Viti : viticulture.

Effet de la proposition de réforme sur les aides versées, au regard de la situation actuelle : 0 = effet a priori neutre ; + / 0 à +++ : effet légèrement à très positif ; - / 0 à --- : effet légèrement à très négatif.

Estelle Midler, Centre d'études et de prospective

Source : France Stratégie

10:22 Publié dans 4. Politiques publiques, PAC | Lien permanent | Tags : agro-écologie, france stratégie |  Imprimer | | | | |  Facebook

14/10/2019

Impacts de la Politique agricole commune actuelle sur l'agriculture des « pays en développement »

Le Comité européen des régions a publié récemment une évaluation des impacts des subventions de la Politique agricole commune (PAC) sur les prix et volumes des denrées alimentaires produites et exportées par l'Union européenne (UE) vers 83 pays en développement dits « vulnérables » (PVD, regroupant les pays les moins avancés, ceux d'Afrique subsaharienne et ceux signataires de l'Accord de Cotonou). Les auteurs du rapport commencent par une synthèse d'analyses antérieures sur le sujet. Ils étudient ensuite les cas de la poudre de lait, de la viande de poulet et des produits transformés à base de tomate : pour ces produits, les productions européennes représentent respectivement 35 %, 46 % et 12 % des importations des PVD.

Évolution des exportations européennes agricoles et agroalimentaires vers les pays en développement vulnérables, entre 2005 et 2018

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Source : Comité européen des régions

Pour le lait en poudre, les subventions de la PAC ont contribué à accroître le volume des exportations européennes, avec un impact négatif limité sur les prix. Elles n’ont pas influencé les exportations vers les PVD : le principal facteur de croissance, indépendant de la politique agricole, a été le développement technologique innovant de poudres de lait écrémé ré-engraissées avec de la matière grasse végétale, produit bon marché en concurrence directe avec les productions laitières locales et la poudre de lait entier traditionnelle. Pour la viande de poulet, les aides de la PAC n’ont influencé ni le prix ni le volume des exportations vers les PVD. Indépendamment des subventions, la croissance globale des viandes de poulet (essentiellement congelées), destinées pour moitié aux PVD, découle des préférences des consommateurs de l’UE pour certains morceaux (filets), les 25 % restant des carcasses (ailes, cuisses, abats) étant valorisés à l'exportation, là encore en concurrence directe avec les producteurs locaux. Pour les produits transformés à base de tomates, les aides européennes auraient une influence sur les prix de marché des PVD, mais elles n’ont pas eu d'effet significatif sur les volumes exportés.

Enfin, les auteurs suggèrent des évolutions pour la future PAC : une discipline plus stricte sur les aides couplées, des mesures de gestion des marchés ne déstabilisant pas les prix pour les producteurs des PVD, l’achèvement du processus de convergence des paiements directs, l'élimination progressive des paiements découplés pour le soutien au revenu à remplacer par des paiements explicitement liés à la fourniture de biens publics.

José Ramanantsoa, Centre d'études et de prospective

Source : Comité européen des régions

11:34 Publié dans 4. Politiques publiques, Développement, PAC | Lien permanent | Tags : pac, pays en développement, lait, viande, tomate |  Imprimer | | | | |  Facebook

16/09/2019

Pour une Politique agricole commune plus verte

S'appuyant sur les propositions de la Commission européenne de 2018 pour la future programmation 2021-2027 (cadre financier pluriannuel en mai et Politique agricole commune en juin), des chercheurs de plusieurs universités et organismes européens (Allemagne, Portugal, France, Autriche, Grèce, Suède, Slovaquie, Royaume-Uni) identifient, dans un article publié en août dans la revue Science, cinq obstacles à la durabilité de la future PAC : 1) la faible cohérence de ses objectifs, entre eux et avec ceux de développement durable (ODD), 2) une priorité budgétaire donnée aux seuls objectifs économiques, 3) une architecture environnementale peu ambitieuse et faiblement incitative, 4) une approche encore trop peu liée aux impacts réels, et 5) un processus de réforme freinant le changement.

Selon eux, les propositions de la Commission intègrent neuf objectifs spécifiques, sans en expliciter l'articulation et la cohérence, certains pouvant, a priori, être antagonistes, comme par exemple les soutiens aux revenus des exploitations et la protection de l'environnement. Les auteurs plaident ainsi pour l'adoption d'un ensemble d'objectifs plus cohérents, liés aux ODD et accompagnés de cibles et d'indicateurs permettant d'évaluer l'amélioration de la performance via une comparaison avec un contrefactuel. Selon eux, des lignes directrices encadrant et harmonisant la rédaction des plans stratégiques nationaux devraient être définies pour garantir l'efficience de la PAC. De plus, la cohérence avec d'autres politiques publiques devrait être améliorée et les impacts au-delà de l'Union pris en considération.

Ventilation du budget de la PAC en 2017, selon chaque objectif spécifique proposé en 2018 pour la prochaine programmation 2021-2027

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Source : Science

La répartition du budget 2017, selon les neuf objectifs proposés, fait apparaître qu'actuellement 72 % des financements de la PAC relèvent des seuls objectifs de soutien aux revenus et d'accroissement de la compétitivité (voir figure ci-dessus). Selon les auteurs, cette structure du budget devrait être revue pour accorder un poids supérieur aux autres objectifs (protection de l'environnement, santé et qualité alimentaire, renouvellement des générations, etc.). Il leur semble ainsi souhaitable que les DPB et certains paiements couplés, soutenant des systèmes intensifs en intrants, soient progressivement réduits puis supprimés, au profit de mesures destinées aux agriculteurs ayant besoin d'un soutien pour s'engager dans des pratiques bonnes pour l'environnement. Pour les auteurs, les États devraient également pouvoir réallouer la totalité de leur budget du 1er au 2nd pilier. Les auteurs soulignent par ailleurs la nécessité de revoir, pour les rendre plus efficaces, les instruments de verdissement (paiement vert, conditionnalité, MAEC).

Enfin, ils observent que la proposition actuelle de future PAC tient peu compte des attentes sociétales, exprimées par diverses organisations et baromètres, et des résultats des évaluations de la proposition initiale de 2018, ce qui démontrerait selon eux une forte aversion au changement. À leurs yeux, l'amélioration environnementale de cette politique ne pourra donc se faire sans réforme du processus politique : plus de transparence, de justification des arbitrages pris au regard des connaissances scientifiques, etc.

Estelle Midler, Centre d'études et de prospective

Source : Science

16:57 Publié dans 4. Politiques publiques, Environnement, PAC | Lien permanent | Tags : pac post-2020, revenu, compétitivité, environnement |  Imprimer | | | | |  Facebook

06/09/2019

Impacts sur l'agriculture de quatre scénarios politiques pour l'Union européenne à l'horizon 2040

Un article paru dans Land Use Policy en juin 2019 présente les résultats de la modélisation des impacts sur l'agriculture, à l'horizon 2040, de quatre scénarios politiques, développés par le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) et adaptés par les auteurs au cas européen. Le premier scénario (A1), libéral, prévoit la suppression de la Politique agricole commune (PAC) et la réduction des taxes à l'importation. Ce scénario conduirait à une réduction des petites et moyennes exploitations et, ainsi, à l'abandon de terres agricoles. De ce fait, la production totale serait en recul, malgré une meilleure efficience des structures restantes. Le scénario euro-sceptique (A2), avec maintien de la PAC et activation de mesures de protectionnisme, maximiserait les niveaux de production, au détriment de l'environnement. Le scénario social-démocrate (B1), remplaçant la politique agricole par le paiement de services écosystémiques aux agriculteurs, obtiendrait des résultats proches de ceux du scénario A1 : en effet, il serait marqué notamment par un abandon de prairies (propices à une mosaïque d'habitats, donc à une biodiversité importante), remplacées par des surfaces boisées plus uniformes. Enfin, le scénario localiste (B2), maintenant la PAC et régulant l'utilisation des terres au niveau local, semble le meilleur compromis, avec un haut niveau de production (1 % inférieur à A2) et les performances environnementales les plus élevées. Sa mise en œuvre nécessiterait de cibler des aides sur les zones agricoles marginales, sensibles à l'abandon des terres.

Modélisation des performances environnementales (indice BFFP) et productives des quatre scénarios prospectifs à horizon 2040, par rapport à l'année de référence 2010

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Source : Land Use Policy

Lecture : le BFFP agrège les mesures des pressions sur la biodiversité des plantes dans trois systèmes de production (terres arables, prairies et cultures permanentes) ; l'indicateur en abscisse somme les productions pour la consommation humaine, pour l'alimentation animale, de biomasse non alimentaire pour produire de l'énergie, et de résidus de cultures permanentes.

Source : Land use policy

08/07/2019

Intérêts de l'économie comportementale et expérimentale pour évaluer la Politique agricole commune

L'évaluation de la Politique agricole commune (PAC) permet de rendre compte de la manière dont ses mesures et dispositifs sont mis en œuvre. Or, si les instruments de la PAC ont beaucoup évolué depuis sa création, les méthodes utilisées pour l'évaluer ont peu changé jusqu'à présent. Dans ce contexte, la Revue européenne d'économie agricole (ERAE) consacre un numéro spécial à l'utilisation de l'économie comportementale et expérimentale. Porté par le réseau de recherche en économie expérimentale pour l'évaluation de la PAC (REECAP, voir à ce sujet un précédent billet sur ce blog), ce numéro comporte un article introductif et cinq autres présentant chacun une méthode (ex. expérimentation randomisée) et/ou une application pratique de leur utilisation (ex. nudge).

L'approche expérimentale, initialement développée dans le domaine médical pour évaluer l'impact des médicaments, permet d'établir un lien de causalité entre l'action mise en œuvre et le résultat observé. Elle repose sur l'allocation aléatoire de participants entre un groupe de contrôle et un groupe « traité », la politique publique étant appliquée dans ce dernier cas uniquement. Cette approche inclut de nombreuses méthodes complémentaires (cf. figure), allant de l'expérience décontextualisée avec des étudiants (qui, comme le contrôle est maximal, permet de mieux estimer l'effet propre), aux expériences randomisées avec des agriculteurs (dont les résultats sont plus facilement transposables au monde réel). Par exemple, un des articles du numéro présente les résultats d'une expérience visant à étudier l'impact d'un nudge pour promouvoir des pratiques économes en eau dans le sud-ouest de la France. Les facteurs comportementaux influençant l'adoption de pratiques durables sont, quant à eux, développés dans un autre article.

Résumé des différents types d'expérimentation

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Source : European Review of Agricultural Economics – traduction CEP

Les méthodes expérimentales restent jusqu'à présent peu utilisées pour étudier l'impact des politiques agricoles en Europe, du fait de défis méthodologiques et opérationnels : scepticisme des décideurs publics devant les résultats de certaines expériences, accès difficile aux bases de données et aux agriculteurs, coût élevé de mise en œuvre d'une expérience statistiquement pertinente, nécessité de répliquer l'expérience dans des contextes variés. Afin de les surmonter, les auteurs suggèrent un accès aux données facilité ainsi qu'une meilleure communication et une plus forte coopération entre pouvoirs publics et scientifiques.

Estelle Midler, Centre d'études et de prospective

Source : European Review of Agricultural Economics

17/06/2019

Et si la lutte contre le changement climatique devenait la priorité de la PAC ? Une simulation avec le modèle CAPRI

Une équipe du Centre commun de recherche (CCR) de la Commission européenne a publié fin mai 2019, dans le Journal of Agricultural Economics, un article présentant un exercice de modélisation d'une Politique agricole commune (PAC) prioritairement tournée vers la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) dans le secteur agricole. La simulation a été réalisée avec CAPRI, un modèle global d'équilibre partiel agricole, régionalisé à l'échelle NUTS-2, et régulièrement utilisé par le CCR pour évaluer ex ante les changements de politiques agricoles, environnementales et commerciales (fin des quotas laitiers, accords commerciaux, etc.).

Dans le scénario simulé par les chercheurs, les aides découplées du premier pilier de la PAC sont entièrement supprimées, le budget ainsi libéré servant en totalité à financer une subvention à la réduction des GES, en euros par tonne équivalent CO2 d'émissions évitées par rapport à la situation de référence sans réforme. Ce changement de politique est effectué à budget constant au niveau de chaque région, puis, dans une variante de la simulation, au niveau de l'Union européenne (UE), ce qui autorise des transferts d'aides entre régions. Les autres aides de la PAC sont, en revanche, conservées : aides couplées pour les secteurs en difficulté économique, pour les zones défavorisées, etc. Les GES considérés sont le méthane (CH4) et le protoxyde d'azote (N2O), et le modèle simule trois voies de réduction : baisse de la production agricole, changement du mix productif (réduction de l'élevage bovin, augmentation des prairies extensives, etc.) et adoption de technologies d'atténuation (utilisation d'inhibiteurs de nitrification, méthanisation, etc.).

Changement relatif des émissions de GES (hors CO2) agricoles par rapport à la situation de référence (en %)

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Source : Journal of Agricultural Economics

Dans un tel scénario, les GES d'origine agricole de l'UE (hors CO2) baissent de 21 %, avec des contrastes régionaux importants (carte ci-dessus) et des subventions unitaires allant de 51 à 746 €/tCO2éq selon les zones (197 € en valeur médiane). Cette baisse d'émissions est due, aux deux tiers, à une réduction de la production et une évolution du mix productif, le tiers restant étant imputable à l'adoption de technologies d'atténuation. La hausse des prix liée à la contraction de l'offre conduit à une augmentation du revenu des agriculteurs (+ 5,8 % au niveau de l'UE) et à une dégradation de la balance commerciale (tableau ci-dessous), mais aussi à des co-bénéfices environnementaux (ex. : réduction des surplus d'azote). Le taux de fuites de carbone reste limité (20 %), en raison notamment de la protection aux frontières de l'UE pour les produits importés.

Variations de l'offre agricole, des prix aux producteurs, de la consommation et des flux commerciaux pour l'UE-28 (en relatif ou en absolu par rapport à la situation de référence)

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Source : Journal of Agricultural Economics

Julien Hardelin, Centre d'études et de prospective

Source : Journal of Agricultural Economics

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13/06/2019

Un rapport de la délégation à la prospective du Sénat sur l'adaptation aux dérèglements climatiques à l'horizon 2050

En mai 2019, la délégation à la prospective du Sénat a publié un rapport consacré à l'adaptation de la France aux changements climatiques à l'horizon 2050. Prenant acte d'une « réalité présente » et d'une « inexorable aggravation à moyen terme », les auteurs soulignent l'importance cruciale de l'adaptation, moins traitée et mise en avant que l'atténuation. S'ils s'intéressent aux prochaines décennies, l'horizon plus lointain (fin du siècle) est également considéré (projections climatiques à long terme, temporalité des actions).

Temporalité des actions d'adaptation

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Source : Sénat

S'appuyant sur 36 auditions et la mobilisation de diverses publications, le document dresse, dans une première partie, un panorama des impacts actuels et à venir du changement climatique (hausse des températures, transformation du régime des précipitations, etc.). Il en détaille différents effets : sanitaires (ex. : prolifération de certaines algues), sur la sécurité des biens et des personnes (ex. : modification du régime de risques naturels), sur la ressource en eau (ex. : baisse de la recharge des nappes) et sur les activités économiques. L'agriculture figure au premier rang des secteurs touchés : sécheresses, stagnation ou plus grande variabilité interannuelle des rendements, modification des qualités organoleptiques des produits, problématiques de santé végétale et animale, etc.

La deuxième partie est consacrée aux moyens de « faire face » à ces dérèglements, alors que la mobilisation des acteurs publics (État et collectivités) est jugée encore « trop modeste ». Divers défis sont identifiés, parmi lesquels celui d'une approche systémique dans la conception des politiques d'adaptation : par exemple, une telle politique pour l'agriculture ne peut être menée sans travailler à l'évolution du système et des conduites alimentaires. Les auteurs formulent ainsi un ensemble de recommandations de portée générale.

Enfin, la troisième partie s'intéresse à quatre chantiers d'adaptation sensibles : territoires vulnérables, bâti et urbanisme, politiques de l'eau, agriculture. Dans ce dernier cas, les auteurs recommandent en particulier une meilleure rémunération des services agro-environnementaux (2nd pilier de la PAC), un traitement « responsable » des questions d'irrigation (stockage de surface conditionné à des pratiques plus économes et respectueuses de la biodiversité) et le renforcement des mécanismes de couverture assurantielle (prenant en compte les efforts d'adaptation des exploitants).

Julia Gassie, Centre d'études et de prospective

Source : Sénat

09/04/2019

Publication de la deuxième édition de l'Atlas de la PAC

En février 2019, la fondation Heinrich Böll a publié la deuxième édition de l'Atlas de la PAC. Il paraît dans six pays européens et, pour la France, est issu d'une collaboration avec la plateforme Pour une autre PAC. Mobilisant diverses contributions, ce document propose des éclairages sur les enjeux et défis de l'agriculture européenne et de la politique agricole commune, et envisage des évolutions possibles. Il revient ainsi sur cette politique européenne historique et sa remise en question actuelle, et s'intéresse également à son premier bénéficiaire qu'est la France (modèle agricole soutenu, disparités régionales). Différentes conséquences de la PAC sont abordées, en matière socio-économique (foncier, travail agricole, etc.), environnementale (biodiversité, qualité des eaux, etc.), de bien-être animal, de santé publique. Climat et commerce sont également traités avec un point de vue international. Enfin, pour les auteurs, envisager un autre modèle passerait par l'agriculture biologique et l'agro-écologie, cette dernière devant être un « principe clé d'une PAC durable ».

La santé dans la politique agricole : sélection de facteurs et de dynamiques

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Source : Fondation Heinrich Böll

Source : Fondation Heinrich Böll

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