Politique agricole commune : une analyse des plans stratégiques nationaux

La prochaine programmation (2023-2027) de la Politique agricole commune (PAC) se caractérise par une plus grande subsidiarité et davantage de latitude laissée aux États membres, dans la mise en œuvre des orientations européennes. Dans ce contexte, l'Institut Thünen d'études rurales a publié un document comparant les différents Plans stratégiques nationaux (PSN), qui décrivent la façon dont chaque pays entend décliner la PAC sur son territoire. L'analyse porte surtout sur la répartition de l'enveloppe financière selon les priorités.

Les auteurs constatent d'abord une grande hétérogénéité concernant l'éco-conditionnalité, non seulement parce que les règlements européens permettent aux États de choisir entre différentes options, mais aussi parce que de nombreuses dérogations sont prévues dans les PSN. L'analyse de la répartition des fonds du 1^er pilier (soutiens directs) montre qu'en moyenne les pays consacrent 64 % de l'enveloppe aux paiements découplés, 24 % à l'éco-régime et 12 % aux paiements couplés. Ces chiffres confirment la tendance au recouplage partiel des aides de la PAC, amorcée lors de la précédente programmation. Cependant, une grande variabilité s'observe : alors que Malte dédie 35 % de ses fonds du premier pilier aux paiements couplés, les Pays-Bas ont fait le choix de ne pas y recourir. La part consacrée aux éco-régimes varie peu d'un État à l'autre, aucun pays n'ayant souhaité aller très au-delà du minimum fixé dans la réglementation.

Répartition des fonds du 1^er pilier de la PAC prévue pour 2023-2027

Source : Thünen Institute for Rural Studies

Le second pilier (agro-environnement et développement rural) se caractérise par une relative continuité par rapport à la précédente programmation. Les parts des fonds dévolus à l'agriculture biologique, au bien-être animal et à la gestion du risque connaissent toutefois une légère augmentation, quand ceux consacrés aux investissements tendent à diminuer. Là encore de grandes différences s'observent : par exemple, alors que les aides à l'investissement consomment encore plus de 40 % de l'enveloppe du 2^nd pilier dans bon nombre de pays d’Europe de l'Est et du Sud, le taux se situe aux alentours de 20 % à l'Ouest et dans les pays nordiques. Enfin, le développement rural non agricole demeure le parent pauvre de la PAC, ce sujet n'étant que partiellement présent dans les PSN.

En conclusion, cette étude met en évidence des orientations politiques contrastées dans la mise en œuvre de la PAC par les États membres, ce qui témoigne d'une renationalisation partielle de cette politique.

Mickaël Hugonnet, Centre d'études et de prospective

Source : Thünen Institute for Rural Studies

Une évaluation des impacts du programme Leader

S'il ne représente qu'une faible part de l'enveloppe du second pilier de la Politique agricole commune (PAC), le programme de soutien au développement rural Leader n'en demeure pas moins un dispositif emblématique, en raison de son fonctionnement particulier : approche ascendante et transversale, mise en œuvre par des groupes d'action locale (GAL) réunissant l'ensemble des acteurs d'un territoire, etc. La programmation pour la période 2014-2020 a été évaluée par un consortium réunissant organismes de recherche et bureaux d'études (ADE, université de Goulcestershire, Institut autrichien d'études régionales). Le rapport final a été publié en mars 2022.

Le document, très volumineux, est structuré en cinq parties. La troisième, en particulier, présente les résultats d'une revue de la littérature concernant le développement local des zones rurales européennes, la mise en œuvre de Leader et ses évaluations précédentes. Elle est complétée par l'analyse des résultats d'un questionnaire administré auprès des GAL et autorités de gestion du programme. Elle montre que la plupart des GAL considèrent que le programme mis en œuvre entre 2014 et 2020 a été très efficace pour soutenir la création d'entreprises et d'emplois, mais les projets financés n'ont que peu bénéficié aux catégories sociales les plus défavorisées. L'efficience du dispositif est, elle, amoindrie par sa lourdeur administrative et les coûts qu'elle engendre. La charge administrative est toutefois différemment perçue d'une autorité de gestion à l'autre : très forte au Danemark, en Slovaquie et en France, mais beaucoup plus faible au Royaume-Uni, en Finlande et en Estonie.

La quatrième partie du rapport présente les résultats d'études de cas conduites dans dix pays de l'Union européenne. Il s'agissait d'identifier les facteurs susceptibles d'accroître l'efficacité du programme (implication de l'ensemble des acteurs, animation, démarche participative, etc.), et, à rebours, ceux risquant de la limiter (manque de ressources, rigidité du cadre réglementaire, etc.). Enfin, dans la dernière partie, les auteurs présentent leurs réponses aux quatorze questions évaluatives posées et ils formulent diverses recommandations : renforcement des réseaux nationaux et européens du programme, simplification du cadre réglementaire, etc.

Mickaël Hugonnet, Centre d'études et de prospective

Source : Commission européenne

Note de l’OPECST sur le déclin des insectes : « une menace pour les services écosystémiques dont dépend l’humanité »

L’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) a publié une note, en décembre 2021, qui dresse un état des lieux du déclin des insectes. Si ce phénomène reste difficile à apprécier dans toutes ses dimensions, il fait l’objet d’un consensus scientifique. Les causes en sont multifactorielles et ne concernent pas de manière uniforme l’ensemble des espèces d’insectes. Le changement climatique, la pression anthropique, la présence d’espèces exotiques envahissantes, la dégradation des milieux liée aux pollutions (en particulier celles causées par l’usage agricole des pesticides) constituent les principaux facteurs explicatifs. En raison des nombreux services écosystémiques rendus par les insectes, leur déclin a pour conséquence un appauvrissement significatif de la biodiversité. Les auteurs concluent à l’urgence politique d’agir en mobilisant les leviers adéquats comme la Politique agricole commune. Ils invitent également à accompagner la modification des pratiques des agriculteurs, sans pour autant les culpabiliser, ceux-ci étant trop souvent soumis à des injonctions contradictoires.

Source : OPECST

Lien entre PAC et emploi en Hongrie et Slovénie : difficile de tirer des enseignements généraux

Récemment publié dans Land Use Policy, un article analyse l'impact comparé des différentes aides de la PAC sur le travail salarié et non salarié dans les exploitations agricoles hongroises et slovènes. Ces travaux sont basés sur les données du Farm accountancy data network (en France, Réseau d'information comptable agricole - Rica). Les auteurs ont utilisé les données disponibles sur la période 2007-2015. Outre des informations sur les structures (taille économique, orientation technico-économique), cette source fournit des éléments sur le temps de travail, avec une répartition entre la main-d’œuvre salariée et familiale. Elle donne aussi le détail des aides perçues par l'exploitation, selon leur nature. Les auteurs ont ainsi pu différencier les aides du 1er pilier de celles du 2nd pilier, notamment : les paiements agri-environnementaux, les aides aux zones défavorisées et les subventions aux investissements.

Les informations sur les exploitations ont été croisées avec des données macro-économiques à l'échelle des petites régions agricoles (NUTS 3), pour retracer les liens entre le marché du travail agricole et celui des autres secteurs, comme le différentiel de revenu ou le taux de chômage.

Si la Hongrie et la Slovénie sont récemment entrées dans l'Union européenne, leurs exploitations ont des profils différents. Les exploitations hongroises sont généralement de grande taille et elles emploient une forte proportion de salariés. À l'inverse, les exploitations familiales, de taille plus modeste, sont majoritaires en Slovénie. Sur la période 2007-2015, la baisse de l'emploi agricole y a été importante et elle s'est accompagnée d'une diminution des soutiens de la PAC (figure ci-dessous, gauche). En Hongrie, le recul des aides est plus récent et plus faible, et l'emploi presque stable (figure ci-dessous, droite).

Évolution comparée de l'emploi en agriculture (unité de travail annuel - UTA), selon le type de main-d’œuvre, et du montant des soutiens de la PAC (par exploitation et par an), en Slovénie (gauche) et en Hongrie (droite)

Source : Land Use Policy

Lecture : sur l'échelle de gauche (histogrammes), main-d’œuvre en UTA par exploitation, familiale (bleu) et salariée (orange) ; sur l'échelle de droite (courbes), montants des aides de la PAC perçus par exploitation, en euros.

L'analyse économétrique menée n'a pas permis de dégager une conclusion générale sur l'impact des aides de la PAC sur l'emploi agricole (tableau ci-dessous). Les aides du 1er pilier renforcent l'emploi total en Hongrie, mais seulement l'emploi familial en Slovénie, alors que celles du 2nd pilier n'ont un impact que sur les exploitations familiales slovènes. Les auteurs concluent sur la nécessité de prendre en compte la diversité des structures d'exploitation, le type de main-d’œuvre et les interactions avec le marché du travail, pour mieux élaborer des politiques visant à maintenir l'emploi ou à en créer.

Synthèse des résultats sur les liens entre types d'aides et formes d'emploi agricole en Hongrie et Slovénie

Source : Land Use Policy

Lecture : effet positif significatif à moins de 1 % ; ns : non significatif ; s5 % ou -s5 % : effet significatif à 5 %, positif ou négatif respectivement ; s10 % ou -s10 % : effet significatif à 10 %, positif ou négatif respectivement.

Muriel Mahé, Centre d'études et de prospective

Source : Land Use Policy

L. Magnin, La haie requalifiée, Enquête sur un dispositif d’écologisation de la Politique agricole commune (2014-2019), thèse de doctorat, université Paris-Est, 2021, 509 p.

La thèse de doctorat de Léo Magnin, soutenue en 2021, analyse la requalification par le droit d’un élément paysager et environnemental, la haie, longtemps considéré comme un obstacle à l’utilisation rationnelle du sol. Mobilisant une variété de méthodes d'enquête, dans les départements de l'Allier et du Puy-de-Dôme, le chercheur met au centre de son étude la septième « bonne condition agricole et environnementale » (BCAE) de la Politique agricole commune (programmation 2014-2019), qui « oblige tout agriculteur bénéficiaire des aides à maintenir les haies présentes sur son exploitation », disposition précisée en 2015 par arrêté.

Après une analyse des évolutions des travaux en sciences sociales sur cet élément paysager, l’auteur montre que l’introduction dans l’ordre juridique de la haie, en tant qu’« élément ordinaire de la nature ordinaire » devant être protégé, ne résulte pas tant d’un mouvement d’écologisation des politiques que d’une lutte définitionnelle entre syndicats agricoles, associations d’agroforesterie et environnementales. Cette lutte a autant mobilisé les paramètres budgétaires et les intérêts productifs des agriculteurs que les ambitions environnementales (chapitre 2). La haie, surface agricole payée, valorisée parce que d’intérêt écologique et protégée en tant que particularité topographique, est une requalification environnementale mais aussi économique. Le chapitre 3 donne à voir une dimension originale de la performativité du droit : le comptage, la localisation et la caractérisation des haies, dans le registre parcellaire graphique, qui permet de contrôler leur maintien (voir à ce sujet une précédente brève). Le quatrième chapitre, sur la réception de la requalification des haies, montre des agriculteurs qui trouvent un appui critique, paradoxal, dans le contenu même du travail administratif. La numérisation souligne, à leurs yeux, la déconnexion des services de l’État d’avec leur vécu : à l’interprétation de photos aériennes, ils opposent la vision de terrain, horizontale et piétonne (« ils ont trouvé des haies là où il n’y en a jamais eu »).

Le chapitre final revient sur le contrôle de la protection des haies, mis en œuvre par les services de l’État. Selon l’auteur, la faiblesse de ces contrôles dessine une écologie « spectrale », « diffuse, invisible et sans réelle action sur le monde », qu’il nuance cependant en mettant en évidence « la diplomatie agro-écologique » déployée par les conseillers agroforestiers regroupés au sein de l’association AFAC-Agroforesteries. S’appuyant tant sur des dispositifs pratiques que sur des énoncés relatifs aux raisons de laisser les arbres debout (depuis le point de vue des agriculteurs) (p.405), ils sont les artisans d’une requalification effective des haies.

Nathalie Kakpo, Centre d’études et de prospective

Lien : HAL

« Cultiver l’emploi », un dossier consacré à la PAC

La revue Projet consacre un dossier à la réforme de la Politique agricole commune (PAC), abordée sous l'angle de l’emploi. De nombreux experts contribuent à ce numéro, constatant que ce sujet est un absent majeur de la PAC depuis son origine. Parmi ces contributeurs, Jean-Marie Séronie rappelle combien les objectifs européens ont évolué depuis les années 1960, laissant toutefois la question de l’emploi dans un « angle mort ». Gilles Bazin explique comment ces choix européens et nationaux ont favorisé l’agrandissement des exploitations au détriment du renouvellement des agriculteurs. Partant de ce constat qui touche tous les pays d’Europe, Cécile Détang-Dessendre et Laurent Piet s’interrogent sur une conditionnalité sociale des aides, alors que Dacian Ciolos, ancien commissaire à l'Agriculture et au Développement rural, appelle de ses vœux une PAC rebâtie sur des critères d’utilité sociale et environnementale.

Source : Revue Projet

La PAC est déconnectée des enjeux climatiques

Pour la période 2014-2020, la Commission européenne estime que 26 % du budget total de la Politique agricole commune (PAC), soit 100 milliards d'euros, ont participé à l’atténuation du changement climatique. Pourtant, les émissions de gaz à effet de serre de l'agriculture, dans l'Union, n'ont plus diminué depuis 2010. La Cour des comptes européenne a donc décidé d'étudier les effets de la PAC sur l'atténuation du changement climatique. Les résultats sont présentés dans un rapport publié en juin.

Les auteurs dressent d'abord un état des lieux des émissions agricoles, qui représentent près de 16 % des émissions totales de l'UE (sans compter celles liées aux importations d'alimentation animale) et proviennent de trois sources principales : l'élevage (50 % du total des émissions agricoles), l'application de fertilisants organiques ou minéraux (36 %) et les changements d'usage des terres (14 %). Elles avaient diminué de 25 % entre 1990 et 2010, principalement grâce à une réduction de l'usage de fertilisants et de la taille du cheptel, puis elles se sont stabilisées ensuite (figure).

Émissions de gaz à effet de serre de l'agriculture dans l'UE depuis 1990 (UE-27)

Source : Cour des comptes européenne

Lecture : sont représentées, de bas en haut, les émissions issues de la digestion du bétail (vert foncé), du stockage du fumier (vert clair), de la fertilisation (bleu), des changements d'usage des terres (violet). Les autres émissions (ex. : liées aux carburants) sont représentées en gris.

Les auteurs analysent ensuite la pertinence et l'effet de la PAC sur ces trois sources d'émissions. Ils notent qu'aucune mesure ne vise à limiter l'élevage ni la consommation européenne de viande, en augmentation depuis 2014. Les aides couplées encouragent même ces productions, fortement émettrices. Concernant l'utilisation de fertilisants, les auteurs remarquent que la PAC ne cible pas les pratiques les plus efficaces (ex. : technologies de l'agriculture de précision pour l'application d'azote ou d'inhibiteurs de nitrification). Enfin, ils mettent en évidence la faiblesse des mesures mises en œuvre pour réduire les émissions liées au changement d'usage des terres, notamment au drainage des tourbières et à la conversion de prairies en terres arables (figure).

Tendances des émissions de gaz à effet de serre liées au changement d'usage des terres (2010-2018)

 

Source : Cour des comptes européenne

De manière générale, les auteurs soulignent l'écart entre les ambitions climatiques affichées dans la programmation 2014-2020 et les très faibles changements concrets observés, liés notamment à la conditionnalité et aux mesures du second pilier. Le paiement vert, introduit en 2014, a quant à lui un impact marginal sur le climat, comme le montrait déjà un précédent rapport de la Cour (voir à ce sujet un autre billet). Les auteurs concluent par des recommandations, suggérant notamment de fixer des cibles d'émissions du secteur agricole pour chaque État membre.

Estelle Midler, Centre d'études et de prospective

Source : Cour des comptes européenne

Simulation de scénarios pour la prochaine PAC et de leurs effets sur les revenus des exploitations agricoles françaises

Une équipe de chercheurs d'INRAE a simulé différents scénarios d'évolution de la Politique agricole commune (PAC), à l'échelle des exploitations, pour analyser les effets directs des changements de la PAC sur les revenus courants avant impôt (RCAI) des structures agricoles françaises. Ce travail, publié dans un working paper très détaillé, vise à alimenter les réflexions et négociations en cours, en proposant une première quantification de plusieurs options portées par le débat public. Le rapport revient, à partir des données du Réseau d'information comptable agricole (Rica), pour la dernière décennie, sur la sensibilité des revenus aux aides de la PAC selon la taille et l'orientation technico-économique (OTEX, voir figure) des exploitations. Il développe ensuite des micro-simulations sur des options redistributives, allant d'une convergence interne intégrale des droits à paiements à une aide spécifique aux petites exploitations. Des options environnementales sont également étudiées : renforcement des mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) et du soutien à l'agriculture biologique ; mise en place d’un éco-régime redirigeant 25 % du premier pilier vers le soutien aux prairies permanentes et à la réduction des produits phytosanitaires.

Poids des différentes catégories d’aides directes dans les exploitations agricoles françaises, par OTEX en 2019 (en %)

Source : INRAE

Lecture : codes des OTEX (abscisses) : 1 500 : céréales et oléo-protéagineux ; 1 600 : grandes cultures ; 3 500 : viticulture ; 4 500 : bovins-lait ; 4 600 : bovins-viande ; 4 700 : mixte bovins-lait/bovins-viande ; 4 813 : ovins-caprins ; 6 184 : polyculture et polyélevage ; total : ensemble des exploitations agricoles (y compris les OTEX non représentées dans la figure).

L'impact direct de chaque scénario sur le RCAI des exploitations est détaillé selon leur taille et leur OTEX, proposant une première quantification des enjeux, à structures de productions et de prix constantes (toutes choses égales par ailleurs). Ainsi, l'achèvement de la convergence interne du paiement de base par hectare, déjà bien avancée, aboutirait à un montant unifié de l'aide à 114 €/ha pour toutes les exploitations. Ceci induirait une redistribution favorable aux exploitations de bovins-viande (+13 % de RCAI) et d’ovins-caprins (+7 %), et quasi-neutre pour les exploitations spécialisées en bovins-lait. Les exploitations céréalières seraient, en moyenne, impactées négativement (-6 %). Parmi les nombreux points mis en évidence, on note aussi que l'incitation financière à contractualiser des MAEC est d'autant plus importante que l'enveloppe budgétaire qui leur est réservée fait l'objet d'un prélèvement important sur l'enveloppe du premier pilier.

Jean-Noël Depeyrot, Centre d'études et de prospective

Source : INRAE – Working Paper SMART-LERECO

Évaluation des effets de la PAC sur le renouvellement des générations d'agriculteurs

Face au problème du vieillissement des agriculteurs de l'Union européenne, la Commission a commandé une évaluation pour savoir si la PAC favorisait le renouvellement des générations, le développement local et l'emploi dans les zones rurales. Il en ressort que les instruments de cette politique publique produisent globalement les effets attendus, mais de façon variable selon les territoires et le contexte socio-économique des pays, et qu'ils sont plus adaptés aux transferts des exploitations au sein du cadre familial qu'à une cession de celles-ci à des tiers. Par ailleurs, l'accès à la terre reste le principal obstacle à l'installation, dans un contexte de marché du foncier atone. La Commission souligne également l'importance des réglementations nationales pour traiter les questions de renouvellement générationnel. Il s'agit par exemple du rôle des régimes de retraite dans la préférence des agriculteurs à rester actifs et continuer à percevoir les aides au revenu (premier pilier de la PAC) plutôt que leur retraite.

Proportion des agriculteurs de moins de 35 ans (en haut) et de plus de 65 ans (en bas)

Source : Commission européenne (Direction générale de l’agriculture, Eurostat)

Source : Commission européenne

Une étude évalue les difficultés de la PAC à encourager la gestion durable des sols

Dans le cadre d'une série d'évaluations de la Politique agricole commune (PAC), la Direction générale pour l'agriculture et le développement rural de la Commission européenne a publié, en février 2021, un rapport sur ses effets sur la gestion durable des sols. Réalisée par l'Institute for European Environmental Policy et Oréade Brèche, l'étude s'est appuyée sur une revue de la littérature et des données disponibles, sur des entretiens et des études de cas. Les conclusions soulignent qu'en dépit de la diversité des instruments et mesures fournies par la PAC, qui pourraient encourager une gestion durable des sols, peu d’entre eux sont imposés ou soutenus au niveau de l'Union européenne ou dans les choix de mise en œuvre des pays membres. Par exemple, certaines activités clés (rotations culturales diversifiées, etc.) ne font l'objet d'aucune mesure réglementaire. L'analyse des décisions des États montre que ces derniers accordent moins d'importance à la qualité des sols qu'à d'autres problématiques environnementales, comme l'eau ou la biodiversité.

Source : Commission européenne

En Bavière, 30 à 50 % des aides du 1er pilier de la PAC sont capitalisés dans les fermages

Des chercheurs autrichiens ont récemment publié des résultats sur la proportion des paiements liés à la PAC capitalisée dans la valeur des fermages. Cette analyse empirique a été menée sur un échantillon de 3 000 exploitations bavaroises, pour la période 2006-2011. Réalisée sur une seule région, la Bavière, pour garantir un même système de soutien, l'étude a tout d'abord permis de différencier les impacts selon le type d'aide. Ainsi, chaque euro versé contribue à une augmentation des loyers agricoles de 30 centimes pour les aides du premier pilier, et de 40 à 50 centimes pour celles liées aux zones défavorisées. À l'inverse, les paiements du second pilier n'ont pas d'impact significatif.

Ces constats varient fortement au sein d'une même région, en fonction de la qualité des terres, de la taille des exploitations ou de la proportion de terres en fermage : plus celles-ci sont importantes, plus la capitalisation est élevée. Près de la moitié des terres exploitées en Bavière est louée. Dans ce contexte, les auteurs s'interrogent sur l'efficience des aides directes en matière de soutien au revenu des agriculteurs, puisqu’entre 30 et 50 % rémunèrent in fine les propriétaires fonciers.

Source : European Review of Agricultural Economics

Quelle PAC pour une production agricole préservant les ressources naturelles ?

Des chercheurs d'INRAE et d'AgroParisTech ont mené, pour le compte du Parlement européen, des recherches sur l'adéquation de la Politique agricole commune (PAC) avec les objectifs du Pacte vert pour l'Europe (Green Deal). Adopté en 2019, celui-ci a pour objectif de faire de l'Europe le premier continent climatiquement neutre en 2050, mais il porte, au-delà des enjeux climatiques, sur l'ensemble des questions environnementales relatives à une croissance européenne durable. Le rapport de recherche reprend les objectifs quantitatifs du Pacte concernant l'agriculture et l'alimentation, concernant les enjeux climatiques, environnementaux et de santé. Il analyse ensuite la situation actuelle et les tendances à l'œuvre, au vu de ces objectifs, et estime les changements nécessaires dans les secteurs agricole et agroalimentaire pour les atteindre. Partant des évolutions requises, les auteurs traitent ensuite du rôle de la PAC pour les soutenir et accompagner.

Ainsi, par exemple, les excédents azotés bruts du secteur agricole de l'UE-27 seraient, à moyen terme, en hausse. Les projections tendancielles à 2030 sont donc très éloignées des objectifs à atteindre pour une croissance durable (réduction de 50 % des excédents), et elles nécessitent des changements profonds de l'appareil productif. Il en est de même pour les émissions de gaz à effet de serre.

Bilans azotés bruts du secteur agricole (UE-27) : excédents annuels, tendances et objectifs

Source : Parlement européen

Lecture : les barres bleues figurent les excédents azotés bruts observés pour l'UE-27, le point rouge la prolongation de tendance à 2030 et la barre grise l'objectif de réduction de 50 %, entériné par le Pacte vert.

Les auteurs montrent que les pratiques actuelles sont loin de pouvoir répondre aux ambitions et aux objectifs chiffrés du Pacte vert. Leur optimisation, par exemple au moyen de l'agriculture de précision, ne permet pas non plus de répondre aux défis. Il serait alors nécessaire que la PAC soutienne une reconception profonde des agro-écosystèmes dans une perspective agro-écologique. Pour cela, les auteurs estiment indispensable d'appliquer strictement le principe du pollueur-payeur dans la PAC post-2020, notamment par un renforcement de la conditionnalité et des dispositifs environnementaux. Au-delà de ce renforcement de la dimension environnementale, ils proposent l'élargissement de la PAC à une politique alimentaire globale soutenant le changement des régimes nutritionnels, permettant ainsi la convergence des objectifs de santé publique et de durabilité.

Jean-Noël Depeyrot, Centre d'études et de prospective

Source : Parlement européen

La PAC actuelle ne permet pas d'enrayer le déclin de la biodiversité selon la Cour des comptes européenne

La biodiversité européenne décline depuis de nombreuses années et l'intensification agricole en est une des causes principales. Pour enrayer cette baisse, l'Union européenne s'est engagée en 2010 à respecter les objectifs de la convention des Nations unies sur la diversité biologique (figure ci-dessous). Dans ce but, la Commission a adopté en 2011 une stratégie en faveur de la biodiversité, dont l'un des objectifs est le renforcement de la contribution de l'agriculture au maintien et à l'amélioration de la biodiversité. Dans un rapport publié en juin, la Cour des comptes européenne analyse la contribution de la Politique agricole commune (PAC) à l'atteinte de cet objectif, et confirme certains résultats de l'évaluation de l'impact de cette politique sur la biodiversité, publiée en novembre 2019 par la Commission.

Accords internationaux et actions de l'UE en faveur de la biodiversité

Source : Cour des comptes européenne

Dans le cadre de son suivi annuel, la Commission estime que, en 2019 et 2020, l'UE pourrait consacrer 8 % de son budget à la biodiversité, soit 13,5 milliards d'euros par an, avec une contribution annuelle de la PAC de 10,3 milliards d'euros. Cependant, selon les auteurs, cette estimation n'est pas fiable : elle repose sur l'utilisation de coefficients grossiers. De plus, la Cour souligne que cette estimation ne tient pas compte des autres dépenses pouvant avoir des impacts négatifs.

Méthode utilisée par la Commission pour calculer le financement de la biodiversité octroyé au titre de la PAC

Source : Cour des comptes européenne

Les auteurs concluent que la majeure partie des fonds de la PAC n'a eu qu'un impact positif limité sur la biodiversité. Ainsi, la plupart des paiements directs ne contribuent pas à sa préservation ou à son amélioration. L'impact positif de la conditionnalité n'a pas été démontré tandis que le verdissement, étudié plus en détails dans un précédent rapport (voir à ce sujet un billet sur ce blog), est jugé peu ambitieux. Les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC), et celles visant l'agriculture biologique et les zones Natura 2000, sont les plus susceptibles d'avoir un effet positif, mais peu de contrats sont passés avec des agriculteurs pour les plus exigeantes d'entre elles, en particulier celles relatives aux cultures arables. De ce fait, les auteurs préconisent i) une amélioration de la conception et de la mise en œuvre de la stratégie de l'UE en faveur de la biodiversité (notamment coordination entre États membres et suivi des dépenses), ii) une contribution renforcée des paiements directs et du développement rural à la biodiversité des terres agricoles et iii) l'élaboration d'indicateurs permettant d'évaluer les effets de la PAC.

À noter qu'une nouvelle stratégie Biodiversité à horizon 2030 a été présentée par la Commission européenne en mai 2020.

Estelle Midler, Centre d'études et de prospective

Source : Cour des comptes européenne

Impacts de la Politique agricole commune actuelle sur l'agriculture des « pays en développement »

Le Comité européen des régions a publié récemment une évaluation des impacts des subventions de la Politique agricole commune (PAC) sur les prix et volumes des denrées alimentaires produites et exportées par l'Union européenne (UE) vers 83 pays en développement dits « vulnérables » (PVD, regroupant les pays les moins avancés, ceux d'Afrique subsaharienne et ceux signataires de l'Accord de Cotonou). Les auteurs du rapport commencent par une synthèse d'analyses antérieures sur le sujet. Ils étudient ensuite les cas de la poudre de lait, de la viande de poulet et des produits transformés à base de tomate : pour ces produits, les productions européennes représentent respectivement 35 %, 46 % et 12 % des importations des PVD.

Évolution des exportations européennes agricoles et agroalimentaires vers les pays en développement vulnérables, entre 2005 et 2018

Source : Comité européen des régions

Pour le lait en poudre, les subventions de la PAC ont contribué à accroître le volume des exportations européennes, avec un impact négatif limité sur les prix. Elles n’ont pas influencé les exportations vers les PVD : le principal facteur de croissance, indépendant de la politique agricole, a été le développement technologique innovant de poudres de lait écrémé ré-engraissées avec de la matière grasse végétale, produit bon marché en concurrence directe avec les productions laitières locales et la poudre de lait entier traditionnelle. Pour la viande de poulet, les aides de la PAC n’ont influencé ni le prix ni le volume des exportations vers les PVD. Indépendamment des subventions, la croissance globale des viandes de poulet (essentiellement congelées), destinées pour moitié aux PVD, découle des préférences des consommateurs de l’UE pour certains morceaux (filets), les 25 % restant des carcasses (ailes, cuisses, abats) étant valorisés à l'exportation, là encore en concurrence directe avec les producteurs locaux. Pour les produits transformés à base de tomates, les aides européennes auraient une influence sur les prix de marché des PVD, mais elles n’ont pas eu d'effet significatif sur les volumes exportés.

Enfin, les auteurs suggèrent des évolutions pour la future PAC : une discipline plus stricte sur les aides couplées, des mesures de gestion des marchés ne déstabilisant pas les prix pour les producteurs des PVD, l’achèvement du processus de convergence des paiements directs, l'élimination progressive des paiements découplés pour le soutien au revenu à remplacer par des paiements explicitement liés à la fourniture de biens publics.

José Ramanantsoa, Centre d'études et de prospective

Source : Comité européen des régions

Impacts sur l'agriculture de quatre scénarios politiques pour l'Union européenne à l'horizon 2040

Un article paru dans Land Use Policy en juin 2019 présente les résultats de la modélisation des impacts sur l'agriculture, à l'horizon 2040, de quatre scénarios politiques, développés par le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) et adaptés par les auteurs au cas européen. Le premier scénario (A1), libéral, prévoit la suppression de la Politique agricole commune (PAC) et la réduction des taxes à l'importation. Ce scénario conduirait à une réduction des petites et moyennes exploitations et, ainsi, à l'abandon de terres agricoles. De ce fait, la production totale serait en recul, malgré une meilleure efficience des structures restantes. Le scénario euro-sceptique (A2), avec maintien de la PAC et activation de mesures de protectionnisme, maximiserait les niveaux de production, au détriment de l'environnement. Le scénario social-démocrate (B1), remplaçant la politique agricole par le paiement de services écosystémiques aux agriculteurs, obtiendrait des résultats proches de ceux du scénario A1 : en effet, il serait marqué notamment par un abandon de prairies (propices à une mosaïque d'habitats, donc à une biodiversité importante), remplacées par des surfaces boisées plus uniformes. Enfin, le scénario localiste (B2), maintenant la PAC et régulant l'utilisation des terres au niveau local, semble le meilleur compromis, avec un haut niveau de production (1 % inférieur à A2) et les performances environnementales les plus élevées. Sa mise en œuvre nécessiterait de cibler des aides sur les zones agricoles marginales, sensibles à l'abandon des terres.

Modélisation des performances environnementales (indice BFFP) et productives des quatre scénarios prospectifs à horizon 2040, par rapport à l'année de référence 2010

Source : Land Use Policy

Lecture : le BFFP agrège les mesures des pressions sur la biodiversité des plantes dans trois systèmes de production (terres arables, prairies et cultures permanentes) ; l'indicateur en abscisse somme les productions pour la consommation humaine, pour l'alimentation animale, de biomasse non alimentaire pour produire de l'énergie, et de résidus de cultures permanentes.

Source : Land use policy