Pistes de la Cour des comptes pour accompagner la transition agro-écologique

La Cour des comptes a engagé une série de travaux qui ciblent plusieurs grandes politiques publiques (universités, retraites, etc.), contribuant ainsi à sa mission constitutionnelle d’information des citoyens. À cet égard, en s'appuyant sur ses travaux et ceux de son homologue de l'Union européenne, elle a publié en octobre 2021 une note relative aux leviers d’action pour accompagner la transition agro-écologique, en particulier ceux de la Politique agricole commune. L’objectif de ce travail est de contribuer au débat public prévu à l’automne 2021 concernant la déclinaison nationale de la nouvelle PAC.

Les auteurs rappellent que des objectifs environnementaux ont été introduits dans la PAC, depuis 2015, et mis en œuvre via différents types de mesures comme la conditionnalité et les « paiements verts » pour le premier pilier, ou les aides à l’agriculture biologique et les Mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) s’agissant du second pilier. Ils pointent des résultats environnementaux modestes dans la mise en œuvre en France de ces mesures, dont la majorité est concentrée sur 9 % de la Surface agricole utilisée (SAU).

Mesures de la PAC en France en faveur de l’environnement, selon les montants et les surfaces concernées (moyenne annuelle 2015-2019)

Source : Cour des comptes

Pour les auteurs, bien que le volume des paiements soit important, les effets concrets du verdissement restent très limités, en partie en raison de l’absence d’objectifs mesurables et de la trop grande souplesse permise dans son application. En outre, la performance environnementale mesurée à l’aune des rares indicateurs disponibles reste mitigée. Ainsi, si la SAU en agriculture biologique a doublé depuis 2010 pour atteindre 9,5 %, elle reste inférieure à l’objectif affiché de 15 % par le plan Ambition bio 2022.

Attendu que la nouvelle PAC prévoit un renforcement des exigences environnementales et que la transition agro-écologique apparaît comme un axe prioritaire pour la France, la Cour émet différentes recommandations. Pour le premier pilier, elle propose par exemple de prévoir des modalités exigeantes d’accès aux éco-régimes. À cet égard, le label Haute valeur environnementale de niveau 3 (HVE 3) permet d’y accéder alors que les garanties environnementales qui lui sont associées sont jugées insuffisantes à ce stade. Plus généralement, la Cour recommande de s’inscrire dans une dynamique systémique par la mobilisation de l’ensemble des leviers disponibles.

Principaux leviers d’action pour accompagner la transition agro-écologique

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Source : Cour des comptes

Johann Grémont, Centre d’études et de prospective

Source : Cour des comptes

Production agricole et droit de l'environnement, Isabelle Doussan, Benoît Grimonprez, Carole Hermon

Dès l'introduction de cet ouvrage, les trois auteurs, deux professeurs de droit et une chercheuse à INRAE, soulignent que le rapport de l'agriculture à l'environnement est ambivalent. En effet, si certaines pratiques, « héritages du passé », peuvent l'endommager, d'autres au contraire valorisent la nature et ses services écosystémiques. Ce dernier point organise l'ouvrage en trois parties : après avoir rappelé les contraintes environnementales pesant sur la production agricole, les auteurs détaillent les incitations à produire vertueusement (aides publiques, fiscalité, sollicitations du marché), puis les sanctions prévues en cas de manquement. Parmi les aides publiques, à côté des traditionnels soutiens prévus aux premier et second (MAEC) piliers de la PAC, figurent les paiements pour services environnementaux (PSE), qui font l'objet d'un chapitre de synthèse, explicitant le statut juridique ambivalent de cet outil incitatif, entre aide et commande publiques.

Source : LexisNexis

Une évaluation de l’efficacité et de l'efficience de différents outils de politique agro-environnementale

L'Institute for Climate Economics (I4CE) a publié, en juin 2020, une étude consacrée à la Politique agricole commune (PAC). Si la prochaine réforme de la PAC est toujours en cours de négociation, la Commission européenne a d'ores et déjà annoncé sa volonté de passer d'une logique d'obligation de moyens à une logique d'obligation de résultats. Ce changement d'approche vise notamment à améliorer l'efficacité et l'efficience des aides agro-environnementales. Mais qu'en serait-il vraiment si de telles mesures étaient adoptées ?

Pour répondre à cette question, l'étude analyse six outils de politique agro-environnementale : le paiement vert, les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC), les aides à l'agriculture biologique (conversion et maintien), la certification Haute valeur environnementale (HVE), le label bas carbone (LBC) et un dispositif australien relatif à la séquestration du carbone dans les sols agricoles. Les quatre premiers sont considérés comme des outils à obligation de moyens, visant à promouvoir des pratiques supposées bénéfiques pour l'environnement, alors que les deux derniers relèvent davantage d'une obligation de résultats. Pour chacun de ces outils, les auteurs ont estimé les impacts ainsi que les coûts (conception, fonctionnement, suivi, contrôle) associés à leur mise en œuvre.

Ils tirent plusieurs enseignements de leurs analyses. En premier lieu, les mesures à obligation de résultats n'entraînent pas nécessairement une plus grande efficacité : celle-ci dépend de l'ambition du dispositif et de son niveau d'exigence en matière d'additionnalité. Elles sont en revanche très pertinentes lorsque les liens entre les pratiques agricoles et les impacts sont mal connus au niveau global, car elles laissent à l'agriculteur la responsabilité de choisir les pratiques permettant d'atteindre localement le résultat visé. De plus, les mesures à obligation de résultats peuvent être moins coûteuses à administrer que celles à obligation de moyens, à l’instar des cadres de certification carbone, dont les coûts de gestion sont généralement plus faibles que ceux des MAEC. Enfin, l'approche basée sur une obligation de résultats faciliterait l'évaluation environnementale de la PAC, conduisant les auteurs à souligner, en conclusion, l’opportunité d’un tel dispositif dans la prochaine programmation.

Mickaël Hugonnet, Centre d'études et de prospective

Source : Institute for Climate Economics

Concevoir une politique agri-environnementale et climatique efficace pour la prochaine PAC

Le Conseil scientifique consultatif du ministère de l'Alimentation et de l'Agriculture allemand a publié, en décembre, un rapport sur l'architecture environnementale de la future PAC. En effet, la Commission européenne a proposé en 2018 un nouveau modèle de mise en œuvre de la politique agricole, basé sur l'élaboration de plans stratégiques nationaux. Ceux-ci peuvent combiner trois outils pour atteindre les objectifs agro-environnementaux : la conditionnalité, les éco-programmes, les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC).

Les auteurs évaluent cette proposition et formulent 42 recommandations pour les plans stratégiques nationaux. Il s'agit notamment d'augmenter progressivement les budgets alloués aux objectifs agro-environnementaux et, sur le long terme, de supprimer les paiements de base. Ils proposent également de définir le niveau de co-financement national des mesures en fonction de leur valeur ajoutée aux niveaux européen et international : ainsi, celles pour le climat ou la biodiversité seraient financées à 100 % par les fonds européens. Il s'agirait aussi de prendre en compte le bien-être animal dans les éco-programmes, et de tester et développer des instruments incitatifs innovants (ex. : utilisation d'enchères, de paiements à obligation de résultats, etc.). Enfin, différentes structures d'éco-programmes sont discutées en détail.

Différents types d'éco-programmes possibles

Source : Scientific Advisory Board on Agricultural Policy, Food and Consumer Health Protection at the Federal Ministry of Food and Agriculture

Source : Scientific Advisory Board on Agricultural Policy, Food and Consumer Health Protection at the Federal Ministry of Food and Agriculture