Verdissement de la PAC : l’efficacité des mesures compromise par la flexibilité laissée aux États membres dans la mise en œuvre

Dans un rapport réalisé pour le European Environnemental Bureau, l’IEEP analyse les choix de mise en œuvre des mesures de « verdissement » du 1er pilier de la PAC dans 9 États membres. Alors que ces mesures constituent la principale innovation en matière d’environnement dans la nouvelle PAC, les auteurs considèrent que la flexibilité laissée aux États dans leur mise en œuvre a pour effet d’en atténuer les bénéfices.

Les mesures de verdissement concernent trois pratiques agricoles : la diversification des cultures, le maintien de prairies permanentes et les surfaces d’intérêt écologique. La possibilité a cependant été laissée aux États membres d’introduire des pratiques équivalentes, et cette flexibilité a été utilisée dans cinq pays (France, Pays-Bas, Autriche, Pologne et Irlande). De plus, en matière de surfaces d’intérêt écologique, plusieurs options étaient laissées également au choix des États.

Si cette flexibilité était nécessaire au regard de la diversité des situations, et conditionnée à des bénéfices environnementaux similaires ou plus élevés, elle devrait conduire à des résultats très inégaux. Certains choix nationaux sont salués par les auteurs du rapport, comme par exemple l’exigence introduite en Allemagne de soumettre à autorisation préalable toute conversion d’une prairie permanente. Mais, d’après le rapport, dans la plupart des pays, la flexibilité aurait été utilisée de manière à minimiser les changements de pratiques des agriculteurs. Ainsi, concernant les surfaces d’intérêt écologique, les auteurs déplorent que de nombreux pays aient fait les choix les moins efficaces du point de vue environnemental (inclusion des cultures protéagineuses avec utilisation d’intrants ou bandes enherbées qui étaient déjà protégées par les mesures de conditionnalité).

Le rapport indique également que les diverses exceptions introduites conduisent à ce que, dans plusieurs pays, entre 20 et 40 % des surfaces se trouvent hors du champ d’application de ces mesures. L’exemple de l’Italie est cité, avec 50 % des surfaces agricoles exclues de la mesure sur les surfaces d’intérêt écologique, et 72 % de celle sur la diversification des cultures.

Outre la question posée par les auteurs sur l’efficacité de ces mesures au regard des choix de mise en œuvre dans les pays, ce rapport offre un riche panorama de l’application effective de ce dispositif un an après le début de la mise en œuvre.

Alexandre Martin, Centre d’études et de prospective

Source : European Environmental Bureau

Utilisation de l’économie expérimentale dans le cadre de la PAC

Dans une publication récente, des chercheurs du Joint Research Center, des universités de Kiel, de Western Australia, d’Angers, de SupAgro et de l’INRA discutent de l’utilisation de l’économie expérimentale dans le cadre de la Politique agricole commune et de son évaluation (ex post ou ex ante). Ils font ainsi remarquer que ces approches sont très peu mobilisées dans le domaine agricole par rapport à d’autres secteurs.

Dans un premier temps, la publication répertorie les différentes méthodes existantes : expériences de choix discrets, expériences en laboratoire et de terrain, « randomised control trials » (RCT). Les auteurs soulignent l’intérêt de telles approches, comme celui d’éclairer les différents moteurs qui influencent les décisions des agriculteurs. Des caractéristiques sont présentées comme utiles pour répondre aux évolutions des objectifs de l’évaluation de la PAC (ex : prise en compte de l’hétérogénéité des agriculteurs, évaluation de mesures réglementaires). Les complémentarités entre les approches expérimentales et non expérimentales (ex : données du RICA, modélisation) sont également citées. Ainsi sont discutées pour chacune des approches la « cohérence interne », autrement dit la capacité à identifier la relation de causalité entre deux variables (la politique et son impact visé), et la « cohérence externe », soit la capacité à transposer les résultats (cf. tableau en page 50 du rapport).

Souhaitant informer les futurs évaluateurs ou les décideurs publics, la publication répertorie les difficultés inhérentes à l’économie expérimentale, comme le recrutement des participants, qui est commune aussi aux méthodes « traditionnelles » (représentativité), ses coûts ou ses biais stratégiques (anticipation par les participants des impacts de leur réponse, qu’ils adaptent en conséquence). La dernière partie liste six recommandations, notamment s’assurer que les expériences sont mises en œuvre de façon non-discriminatoire ou informer sur les avantages et limites de ces approches expérimentales, en particulier pour souligner leurs intérêts dans les prochains contrats d’évaluation.

Élise Delgoulet, Centre d’études et de prospective

Source : Joint Research Center

Un Brexit aurait des conséquences majeures pour les agriculteurs britanniques… et aussi pour la PAC

Alors que les citoyens britanniques auront à s’exprimer prochainement par voie référendaire sur leur souhait de voir le Royaume-Uni rester ou non membre de l’UE, une étude publiée par Agra Europe prédit des effets majeurs d’un Brexit sur l’agriculture du pays, et plus largement sur la PAC.

Avec une sortie de l’UE, les agriculteurs britanniques ne seraient plus éligibles aux subventions de la PAC. Malgré la mise en place probable d’un système d’aides nationales, les auteurs estiment, sur la base des analyses publiées par le gouvernement, que l’enveloppe annuelle des aides destinées aux agriculteurs passerait de 5,5 milliards à 1,5 milliard d’euros environ. Le rapport conclut que seules 10 % des exploitations britanniques seraient en mesure de survivre à un tel choc, en raison de la forte dépendance aux aides européennes, mais aussi de la baisse du prix du foncier qui s’ensuivrait. Les agriculteurs écossais seraient les plus affectés, ce qui pourrait contribuer à nourrir les tensions indépendantistes.

Le Brexit aurait aussi pour conséquence de rendre plus difficile le commerce de produits agroalimentaires avec les pays de l’UE. Or l’agriculture britannique est fortement dépendante des marchés communautaires. Dans la mesure où l’Irlande et les Pays-Bas ont de forts intérêts dans l’export vers le Royaume-Uni, un accord de libre-échange pourrait être négocié, mais les auteurs jugent que cela prendrait plusieurs années. L’incertitude engendrée serait susceptible de détourner les investissements privés, alors même que le pays accueille aujourd’hui plus de sièges de multinationales agroalimentaires que l’Allemagne, la France, la Suisse et les Pays-Bas réunis.

Enfin, la sortie du Royaume-Uni de l’UE aurait des effets sur la PAC. Sur le plan budgétaire, elle représenterait un coût pour les 27 autres États membres puisque la contribution nette du Royaume-Uni s’élève actuellement à 12 % du budget total. Sur le plan politique, un Conseil des ministres qui ne comprendrait plus le Royaume-Uni serait susceptible, selon les auteurs, d’affaiblir le camp des pays libéraux qui a poussé historiquement en faveur d’une orientation de la PAC vers le marché.

Alexandre Martin, Centre d’études et de prospective

Sources : The Guardian, Agra Europe

Le principal syndicat agricole britannique interpelle le gouvernement sur le Brexit

Alors que le gouvernement britannique négocie actuellement avec l’UE de nouvelles conditions de l’appartenance du pays à l’Union, la NFU, principat syndicat agricole, a publié un document de positionnement dans lequel il rappelle l’attachement des agriculteurs britanniques à la construction européenne, au caractère commun de la politique agricole et à la libre circulation des travailleurs. Appelant à un contrôle plus fort de la part de la Commission européenne, afin d’éviter la fragmentation du marché commun et les distorsions de concurrence entre États membres, le syndicat conclut néanmoins qu’il ne pourra arrêter une position qu’une fois connues les conditions négociées du maintien ou de la sortie de l’UE.

Source : NFU

 

Médiateur européen : résultats de l’enquête sur les groupes d’experts de la PAC à la Commission européenne

Alors que la Commission européenne (DG AGRI) mettait en place treize « groupes de dialogue civil » (GDC) devant servir d’organes consultatifs pour la politique agricole commune (PAC), la médiatrice européenne décidait le 12 mai 2014 d’ouvrir une enquête sur la transparence et la composition de ces groupes, afin notamment de garantir une représentation équilibrée de tous les intérêts.

Arrivée au terme de son enquête d’initiative, la médiatrice a publié ses conclusions le 7 septembre 2015. Le premier constat posé est celui d’une tâche complexe et ambitieuse pour la DG AGRI qui a fait des efforts pour améliorer l’équilibre de la représentation dans ses groupes de dialogue civil : procédure claire d’attribution des sièges, remaniement des GDC pour refléter la PAC actuelle, réduction de leur taille, taux de renouvellement des organisations qualifiées de plus de 58 %. En second lieu, est constatée une marge notable d’amélioration en matière de clarté dans la définition d’une « représentation équilibrée des différents intérêts », compte tenu de l’imprécision des textes relatifs à l’objectif à atteindre et au schéma de composition des GDC. Ainsi, le ratio moyen pondéré entre intérêts économiques et non économiques dans les treize GDC est d’environ 80/20, sans pouvoir établir si ce résultat correspond à un objectif voulu.

La médiatrice fait diverses recommandations à la DG AGRI pour améliorer le système des groupes d’experts de la PAC en matière de transparence, de cohérence et de représentativité. Elle l’engage en particulier à élaborer et publier une définition de l'« équilibre des intérêts » (notamment économiques /non économiques) pour chacun de ses groupes, à limiter leur taille et à rendre accessibles au public les modalités de sélection des membres des GDC.

Le médiateur européen enquête sur des cas de mauvaise administration dans l’action des institutions et organes de l’UE et peut être saisi par tout citoyen de l’Union. Cette enquête est le signe d’un intérêt grandissant pour la composition de ces groupes d’experts européens et confirme que la PAC n’est plus seulement l’affaire des agriculteurs (voir à ce sujet l’Analyse du CEP).

Christine Cardinet, Centre d’études et de prospective

Source : Médiateur européen

 

Politiques agricoles : publication du rapport annuel de l’OCDE

L’OCDE a publié en septembre la version 2015 de son rapport annuel sur le suivi et l’évaluation des politiques agricoles. Dans les 49 pays membres, ces politiques ont en commun des objectifs qui permettent la viabilité économique du secteur agricole et des zones rurales, de produire assez d’aliments nutritifs pour répondre aux besoins des populations et d’améliorer la durabilité environnementale de la production alimentaire. Ce rapport fournit surtout une estimation des soutiens publics à l’agriculture dans chacun des pays membres, notamment via un indicateur central : « l’estimation du soutien au producteur ». Cet indicateur exprime en valeur monétaire les transferts annuels bruts des consommateurs et des contribuables vers les producteurs. L’OCDE fait le constat que ce soutien tend à s’harmoniser entre les pays de l’OCDE où il diminue et les pays émergents ou il est en augmentation.

Source : OCDE

PAC : un ouvrage collectif analyse l’économie politique de la dernière réforme

La récente réforme de la PAC n’a pas produit des changements d’une grande ampleur, d’après les auteurs de l’ouvrage collectif The political economy of the 2014-2020 CAP publié récemment par le Center for European Policy Studies (CEPS). La plupart de ces contributeurs se disent déçus par la réforme : il en résulterait une PAC plus juste, mais pas plus simple et pas nécessairement plus verte.

Pour J. Swinnen, le verdissement du 1^er pilier a constitué un recul de la capacité de la PAC à répondre aux enjeux environnementaux. A. Matthews considère lui que le verdissement a servi à justifier le budget de la PAC, or, une fois passé l’accord budgétaire, les États membres et le Parlement se sont attachés à en édulcorer les mesures. T. Haniotis déplore quant à lui que le contexte conjoncturel de hausse des prix alimentaires ait donné une forte résonance aux arguments de ceux qui dénonçaient le risque que des mesures environnementales viennent limiter la capacité de production de l’UE.

Ce même contexte a également favorisé, pendant la négociation, la pression de divers acteurs en faveur d’un retour des instruments de régulation de marché. Au final, le résultat est mitigé : si la fin des quotas laitiers et sucriers est entérinée, la libéralisation des droits de plantation en vin a été contrée, les paiements couplés encouragés et les lois de la concurrence assouplies. Pour A. Swinbank, le plus étonnant est que, malgré les difficultés à l’OMC pour entériner le cycle de Doha, l’orientation générale de la PAC n’a pas été remise en cause.

Les auteurs s’accordent sur le niveau inédit de flexibilité accordé aux États membres dans cette réforme pour la mise en œuvre de la PAC. Cela devrait conduire à des divergences significatives dans la manière dont les différents pays appliqueront cette politique. J-C. Bureau et L-P. Mahé reconnaissent les avantages de cette flexibilité, qui permet notamment une adaptation au contexte de chaque pays. En revanche, cela ouvre la voie à une application, dans certains pays, contraire aux objectifs généraux. Une telle fragmentation des politiques interroge sur les risques pour le marché unique.

In fine, cet ouvrage offre une clé de compréhension fort utile à la fois du processus de décision inédit qui a prévalu durant cette réforme, et de ses résultats.

Alexandre Martin, Centre d’études et de prospective

Source : CEPS

Le Parlement européen plaide pour un renforcement du « paquet lait »

Le Parlement européen a adopté le 12 juin 2015 le rapport présenté par le député britannique J. Nicholson sur l’avenir du secteur laitier européen et le bilan de la mise en œuvre du « paquet lait ». Ce rapport, rédigé avant la crise actuelle, pointe déjà l’exposition excessive des exploitations européennes à la volatilité des prix et déplore une mise en œuvre insuffisante du paquet lait dans les États membres. Il souligne aussi la nécessité, pour l’Union européenne, de mettre en place rapidement des mesures de gestion de marché lors des situations de crise, pour lesquelles il regrette l’absence d’instruments de prévention et met en exergue le caractère destructeur pour la filière.

Au-delà des réponses urgentes à la crise actuelle, le Parlement préconise un renforcement de l’Observatoire des Marchés du Lait, afin d’anticiper les tensions grâce à des analyses plus exhaustives et plus fréquentes. Il demande aussi un relèvement du filet de sécurité, via un ajustement des prix d’interventions inchangés depuis 2007 pour le beurre et 2008 pour la poudre de lait, ceux-ci ne reflétant plus les coûts et prix réels du marché.

Le Parlement préconise par ailleurs un net renforcement du paquet lait, en étendant à tous les États membres la mise en place obligatoire de contrats entre producteurs et premier acheteur, et en accélérant la constitution d’Organisations de Producteurs de taille suffisante pour peser dans les négociations et la gestion des marchés.

À plus long terme, ce rapport relève la nécessité de mettre en place des outils de régulation des volumes, et demande notamment à rouvrir le débat sur les aides aux réductions de production en cas de crise. Il propose aussi d’introduire des outils de gestion des risques dans le premier pilier de la PAC, tels que des programmes basés sur la protection des marges, à l’instar de ce qu’ont mis en place les États-Unis dans le dernier Farm Bill (voir à ce sujet l’Analyse du CEP).

Par ce rapport engagé, le Parlement remet en cause les positions qui ont prévalu jusqu’à présent (notamment au sein du Conseil) en faveur d’une dérégulation des marchés laitiers. Il met en évidence les lacunes dans le dispositif européen actuel, tant dans la prévention des crises que dans les capacités d’intervention, et ouvre la voie à un renforcement du paquet lait et à une réflexion sur de nouveaux outils de régulation et de gestion du risque.

Jean-Noël Depeyrot, Centre d’études et de prospective

Source : Parlement européen

Pourquoi les agriculteurs adoptent-ils des mesures agro-environnementales ?

Une méta-analyse parue dans Environmental Science & Policy étudie les facteurs pouvant inciter les agriculteurs à souscrire des mesures agro-environnementales (MAE) de la PAC. Les MAE permettent à des agriculteurs de bénéficier d’une compensation financière en échange de leur engagement dans certaines pratiques favorables à l’environnement : entre 2007 et 2013, environ 22 milliards d’euros ont été dépensés par les États membres au titre de ces mesures. Au vu de ces dépenses importantes, de nombreuses études se sont penchées sur l’évaluation et l’amélioration de ce dispositif, et les auteurs de cet article se sont appuyés sur les résultats d’études expérimentales sur les choix des agriculteurs européens, publiés entre 2000 et 2013.

Plus de 160 facteurs ont été identifiés et regroupés en cinq grandes catégories : facteurs économiques, structure de l’exploitation, caractéristiques du chef d’exploitation, perception des MAE par le chef d’exploitation, capital social. Leur influence sur le choix de l’agriculteur à participer ou non à une MAE a été évaluée.

Malgré des résultats assez hétérogènes (certains facteurs pouvant jouer positivement ou négativement sur la participation à une MAE suivant le contexte), des tendances se dégagent. L’expérience de la participation à un programme environnemental, un niveau de paiement élevé, le recours à un conseil spécialisé sont, par exemple, liés positivement aux MAE. A contrario, la dépendance à un revenu exclusivement agricole ou la présence d’un repreneur sur l’exploitation jouent plutôt négativement. Le rôle d’autres facteurs est plus incertain : par exemple, selon les cas, la souscription à des MAE sera favorisée par la présence d’exploitants jeunes et qualifiés, ou par celle d’exploitants plus âgés, conduisant une agriculture « traditionnelle ».

Cette hétérogénéité, directement liée à celle des MAE et des territoires dans lesquels elles s’appliquent, limite la possibilité de tirer des conclusions générales sur les facteurs favorables à une souscription massive. Cette revue de littérature n’en présente pas moins l’intérêt de recenser un grand nombre de ces facteurs et de mettre en lumière leurs liens avec la volonté d’un agriculteur de souscrire une MAE. Cela pourrait permettre d’améliorer la conception de ces mesures et de favoriser leur diffusion.

Clément Villien, Centre d’études et de prospective

Source : Environmental Science & Policy

Une étude confirme le faible impact attendu de la mesure « diversité d’assolement » de la nouvelle PAC

Des chercheurs du Joint Research Center, ont publié un rapport dans lequel ils présentent leur nouveau modèle microéconomique conçu pour analyser les impacts économiques et environnementaux de la PAC sur les exploitations européennes. Ce modèle est utilisé pour évaluer les conséquences de la mesure « diversification d’assolement », une de celles mises en place dans le cadre du verdissement de la PAC.

Ce modèle d’analyse microéconomique utilise les données technico-économiques individuelles collectées dans le cadre du Réseau Informatique Comptable Agricole (RICA) dans plus de 60 000 exploitations et prend en compte l’hétérogénéité des exploitations européennes.

Sur les 5 millions d’exploitations représentées dans ce modèle, seuls 38 % seraient soumis à la mesure « diversité d’assolement » (celle-ci ne s’appliquant pas pour les exploitations de moins de 10 hectares, ayant un pourcentage élevé de surfaces en herbe ou moins de 15 hectares de cultures arables) et 15 % d’entre elles ne respecteraient pas les critères de diversité d’assolement. Parmi ces dernières, 80 % décideraient de modifier leur assolement afin de percevoir le paiement vert et de ne pas payer les pénalités, selon les hypothèses retenues dans le modèle. L’introduction de cette mesure entraînerait cependant une réallocation de moins de 0,5 %des surfaces agricoles et le nombre d’exploitations ne respectant pas les critères de diversité d’assolement ne diminuerait que de 5 %. L’impact économique reste lui aussi limité, la baisse de revenu moyen par État membre étant inférieure à 1 %. À l’échelle de l’exploitation, cette baisse de revenu peut atteindre 10 %.

Ces résultats sont comparables à ceux qui figuraient dans l’analyse d’impact de la Commission qui accompagnait la proposition législative d’octobre 2011 : elle concluait que 92 % des exploitations représentées dans le RICA ne seraient pas affectés par cette mesure.

Anne-Sophie Wepierre, Centre d’études et de prospective

Source : Joint Research Center

PAC : Retour sur le rôle des ONG environnementales dans la réforme

Un article paru dans Économie Rurale analyse le rôle joué par les ONG environnementales dans la récente réforme de la PAC. Bien que divisées à l’origine sur les voies à adopter afin d’améliorer la prise en compte de l’environnement, celles-ci ont su s’organiser en réseaux et faire évoluer leurs positions au fur et à mesure de la négociation.

Les auteurs, MG. Zamburlini et T. García Azcárate, mettent en exergue des stratégies soit de différenciation, soit de coordination entre ces ONG, qui évoluent en fonction des sujets et des moments du processus de décision. En cela, ils les comparent à un archipel : « toutes liées entre elles, mais chacune occupant une position différente par rapport aux autres ».

Les ONG étudiées ont toutes un responsable à Bruxelles chargé de suivre les questions agricoles au long de la réforme. Divers réseaux sont identifiés : GREEN10, CAP NGO, FoodSovCap, ARC2020, etc. Certains regroupent des organisations environnementales uniquement, d’autres incluent une gamme plus large d’acteurs. Selon leur niveau de technicité et leur capacité à adapter leurs discours, ces réseaux sont des interlocuteurs plus ou moins importants de la Commission et du Parlement, et ils ont une certaine influence dans la négociation.

Cet article apporte un éclairage intéressant sur le rôle, parfois sous-estimé, des acteurs non institutionnels dans le processus de construction de la politique communautaire, processus qui tend à s’ouvrir et à devenir plus participatif (voir à ce sujet la note d’analyse du CEP).

Alexandre Martin, Centre d’études et de prospective

Source : Économie Rurale

Débats en cours dans divers think tanks sur l’avenir de la PAC

Dans un billet de son blog consacré à l’avenir de la PAC, l’Institute for European Environmental Policy (IEEP) propose un résumé des débats en cours, dans différentes sphères sur le sujet. Dans les cercles agricoles, la discussion se centrerait sur le modèle américain de gestion des risques, considéré comme plus pertinent que les outils du 2^e pilier de la PAC, qui amènent à des disparités entre États membres. Il serait alors question de créer un 3^e pilier spécifiquement destiné à la gestion des risques.

Dans les cercles environnementaux, la déception est, selon l’auteur, importante. On y considère que le discours sur la nécessité de produire plus empêche toute avancée en matière environnementale. Certains imaginent alors qu’il serait pertinent de créer un fonds environnemental indépendant de la PAC en y puisant les 30 % destinés aux biens publics.

Pour l’auteur, aucune de ces voies n’est pertinente, et il s’agit avant tout de continuer à améliorer l’intégration des objectifs de durabilité et de sécurité sanitaire et nutritionnelle, dans une seule et même politique, qui devra pour cela encore être réformée.

Source : cap2020

Les choix des membres de l’UE concernant le premier pilier de la PAC sont connus

Dans une publication de la Commission européenne, reprise par le site CAP2020, les choix des États membres quant à l’application du premier pilier de la nouvelle PAC sont exposés. Tout d’abord, il est à noter que onze pays, dont la France, ont décidé de faire passer une part de leurs fonds du premier pilier vers le second. Si l’Estonie et le Royaume-Uni transfèrent 15 %, les autres n’envisagent que 2 à 7 % de transfert (la France transfère environ 3 %, et non les 7,5 % indiqués par le site CAP2020). À l’inverse, Croates, Hongrois et Polonais transfèrent entre 15 et 25 % du second pilier vers le premier.

En ce qui concerne les prairies permanentes, seuls le Royaume-Uni, la France, l’Allemagne et la Belgique conservent des parts régionales, tandis que seuls quelques pays imposent la conservation de ces prairies en dehors des zones Natura 2000.

Tous les États, à part l’Allemagne, utiliseront les aides couplées en option, ce qui représente une enveloppe globale de près de 4 milliards d’euros. Le pourcentage alloué aux aides couplées varie de 0,2 % pour les Irlandais à 57 % pour les Maltais, onze États ayant choisi près de 15 %, le maximum sans dérogation. La Belgique, la Finlande et le Portugal ont également obtenu des dérogations, et leurs parts respectives s’élèvent à 17, 20 et 21 %. L’essentiel de ces aides couplées seront destinées aux productions animales.

Par ailleurs, cette publication met en avant d’autres éléments d’intérêt :

- seul le Danemark a décidé d’augmenter les aides pour les régions soumises à des contraintes naturelles spécifiques ;

- huit États appliquent le paiement redistributif ;

- les niveaux de plafonnement varient de 150 000 € à 600 000 € pour le Royaume-Uni ;

- l’essentiel des régions et pays, à part l’Angleterre, l’Allemagne et la Corse, visent une convergence partielle, voire totale, des aides découplées entre agriculteurs à l’horizon 2019 ou 2020.

In fine, d’après l’auteur, les choix des États membres font que le potentiel environnemental de cette nouvelle PAC est limité, et l’application du second pilier devra être particulièrement observé.

Alexis Grandjean, Centre d’études et de prospective

Source : CAP2020

Pour la prochaine PAC, Momagri propose des aides anticycliques en lieu et place des aides découplées

Le think tank Momagri a publié en janvier son « livre blanc » et a adressé une lettre au nouveau commissaire européen Phil Hogan dans laquelle il lui demande de profiter de la révision à mi-parcours du cadre financier pluri-annuel européen en 2016-2017 pour lancer une grande réforme de la PAC, en redéployant l'essentiel du budget consacré aux paiements directs vers des aides anticycliques.

Face à une volatilité des prix croissante, Momagri regrette que la nouvelle PAC, entrée en vigueur en 2015, ne soit plus dotée d'outils de régulation et rappelle que d'autres grands pays agricoles (États-Unis, Brésil, Chine) ont fait le choix de mettre en place des paiements anticycliques qui permettent d'intervenir lorsque les marchés s'effondrent.

La proposition s'appuie sur la définition, pour les différentes productions, d'un prix d'équilibre européen qui correspond au prix de revient moyen annuel. Pour de petites variations de prix autour de ce prix d'équilibre (entre un prix plancher qui correspondrait au prix d'équilibre moins un écart-type et un prix plafond qui correspondrait au prix d'équilibre plus un écart-type), il n'y aurait aucune intervention publique, hormis une aide forfaitaire, versée quels que soient les prix de marché, pour tenir compte des surcoûts liés au respect des exigences européennes sanitaires et environnementales.

En cas de baisse du prix en dessous du prix plancher, un paiement anticyclique serait versé, correspondant à l'écart entre le prix plancher et le prix du marché. Si les prix descendent en dessous d'un deuxième seuil de régulation publique, des achats publics seraient réalisés, ceux-ci étant toutefois limités à 4 % de la production annuelle. Si les niveaux de prix le permettent, l'UE pourrait ensuite réaliser des opérations de déstockage. Enfin, lorsque les prix dépasseraient une certaine valeur fixée par l'UE, une taxe variable de solidarité serait instaurée sur toutes les transactions agricoles financières et physiques, et permettrait d'alimenter un fonds de réserve de gestion de crise.

Schéma de fonctionnement proposé

Source : Momagri

Les simulations réalisées par Momagri sur les périodes 2007-2013 et 2014-2020 (sur la base de différents scénarios de prix agricoles) aboutissent à des coûts budgétaires inférieurs de 15 % par rapport au budget consacré à la PAC entre 2007-2013 ou de 10 % par rapport au budget prévisionnel de la PAC 2014-2020. À noter que les prix d'équilibre utilisés (calculés sur la base du RICA européen sur la période 2006-2011) sont de 215 € la tonne pour les céréales et 350 €/t pour le lait. Enfin, Momagri estime que les niveaux des paiements anticycliques et des opérations de stockage/destockage restent compatibles avec les limites fixées par l'OMC dans le cadre de la boîte orange, qui comprend les paiements distorsifs et est limitée à 39,9 milliards d'euros par an.

Anne-Sophie Wepierre, Centre d’études et de prospective

Source : Momagri

 

Économie politique de la réforme de la PAC : un Parlement européen influent mais insuffisamment doté en ressources

La réforme de la PAC pour la période 2014-2020 a été la première à se dérouler dans le cadre des règles du Traité de Lisbonne, qui ont accordé au Parlement européen les mêmes pouvoirs de décision qu'au Conseil en matière de politiques agricoles. Dans un rapport récent, L. Knops et J. Swinnen (Centre for European Policy Studies) évaluent les conséquences de ce changement sur le processus politique et livrent plusieurs recommandations pour l'avenir.

Le renforcement des pouvoirs du Parlement européen a d'abord modifié le fonctionnement interne de l'institution. Les auteurs considèrent que la COMAGRI, commission parlementaire en charge de la PAC, a sur la plupart des sujets été moins encline à la réforme que la Commission européenne, ce qui serait dû à la forte représentation des intérêts agricoles dans cette instance, mais aussi à la nouvelle responsabilité légale des parlementaires. Le Parlement a néanmoins été très pro-actif, et le nombre record d'amendements déposés reflète l'importance de l'activité législative des députés. Il en est résulté une meilleure culture du compromis entre les groupes politiques et les nationalités.

Le nouveau processus de décision a également introduit une nouvelle culture inter-institutionnelle, rendant plus fluide la communication entre Commission, Conseil et Parlement, qui était historiquement faible. Le rapport constate une influence non négligeable du Parlement dans le processus de réforme, estimant que plus de la moitié de ses amendements ont été retenus. Cependant, les capacités techniques du Parlement, très inférieures à celles de la Commission et du Conseil, limitent ses possibilités de négociation. Les auteurs recommandent par conséquent de mieux le doter en ressources, afin de le rendre moins dépendant des analyses techniques de la Commission, des États ou des groupes d'intérêt.

La codécision a également rendu le processus plus démocratique, en raison notamment d'une participation accrue de la société civile aux débats. Les auteurs évoquent l'émergence d'une « société civile européenne », plus organisée et mobilisée dès la phase amont du processus de réforme (voir sur le même sujet la récente note du CEP).

Ce rapport confirme donc, sur une base empirique, ce que plusieurs observateurs avaient annoncé. D'un côté, l'introduction de la codécision a contribué à ouvrir le champ de l'agenda politique en matière agricole, en impliquant un plus grand nombre d'acteurs. De l'autre, elle a réduit la capacité de la Commission à induire des changements importants dans la politique agricole.

Alexandre Martin, Centre d’études et de prospective

Source : Parlement européen