Une évaluation des impacts du programme Leader

S'il ne représente qu'une faible part de l'enveloppe du second pilier de la Politique agricole commune (PAC), le programme de soutien au développement rural Leader n'en demeure pas moins un dispositif emblématique, en raison de son fonctionnement particulier : approche ascendante et transversale, mise en œuvre par des groupes d'action locale (GAL) réunissant l'ensemble des acteurs d'un territoire, etc. La programmation pour la période 2014-2020 a été évaluée par un consortium réunissant organismes de recherche et bureaux d'études (ADE, université de Goulcestershire, Institut autrichien d'études régionales). Le rapport final a été publié en mars 2022.

Le document, très volumineux, est structuré en cinq parties. La troisième, en particulier, présente les résultats d'une revue de la littérature concernant le développement local des zones rurales européennes, la mise en œuvre de Leader et ses évaluations précédentes. Elle est complétée par l'analyse des résultats d'un questionnaire administré auprès des GAL et autorités de gestion du programme. Elle montre que la plupart des GAL considèrent que le programme mis en œuvre entre 2014 et 2020 a été très efficace pour soutenir la création d'entreprises et d'emplois, mais les projets financés n'ont que peu bénéficié aux catégories sociales les plus défavorisées. L'efficience du dispositif est, elle, amoindrie par sa lourdeur administrative et les coûts qu'elle engendre. La charge administrative est toutefois différemment perçue d'une autorité de gestion à l'autre : très forte au Danemark, en Slovaquie et en France, mais beaucoup plus faible au Royaume-Uni, en Finlande et en Estonie.

La quatrième partie du rapport présente les résultats d'études de cas conduites dans dix pays de l'Union européenne. Il s'agissait d'identifier les facteurs susceptibles d'accroître l'efficacité du programme (implication de l'ensemble des acteurs, animation, démarche participative, etc.), et, à rebours, ceux risquant de la limiter (manque de ressources, rigidité du cadre réglementaire, etc.). Enfin, dans la dernière partie, les auteurs présentent leurs réponses aux quatorze questions évaluatives posées et ils formulent diverses recommandations : renforcement des réseaux nationaux et européens du programme, simplification du cadre réglementaire, etc.

Mickaël Hugonnet, Centre d'études et de prospective

Source : Commission européenne

Évaluation des Programmes de développement rural 2014-2020 sur le transfert de connaissances, le conseil et l'innovation

Alors que la prochaine programmation de la Politique agricole commune (PAC) est en cours de négociation, la Commission européenne a récemment mis en ligne une évaluation des Programmes de développement rural (PDR) sur l'échange de connaissances, le conseil et l'innovation dans les secteurs agricole et forestier, et dans les zones rurales. Ce travail comportait seize questions évaluatives portant sur la logique d'action, l'efficacité, l'efficience, la pertinence et la cohérence des mesures déployées. Il a mobilisé une grande diversité de méthodes qualitatives (revue de littérature, entretiens avec les parties prenantes, enquêtes auprès de bénéficiaires, études de cas) et quantitatives (analyse de données).

L'évaluation montre que la part des budgets des PDR consacrée au transfert de connaissances, au conseil et à l'innovation, bien qu'en augmentation par rapport à la précédente programmation, demeure faible (en moyenne 3,68 % du budget total). De plus, les ressources allouées sont peu mobilisées, en raison de lourdeurs administratives. Pour autant, ces actions semblent avoir des résultats prometteurs : le nombre d'heures de formation dispensées et celui d'agriculteurs formés par euro dépensé sont en augmentation au niveau européen. Plus spécifiquement, l'évaluation met en exergue le succès du Partenariat européen pour l'innovation (PEI), qui vise notamment à réunir chercheurs, conseillers et agriculteurs au sein de groupes opérationnels : l'objectif de 3 200 groupes devrait être atteint d'ici la fin de la programmation. Les impacts de ces dispositifs sont toutefois difficiles à apprécier et ils demeurent vraisemblablement faibles : les études de cas montrent qu'ils ne touchent qu'une petite partie des professionnels.

En conclusion, les auteurs formulent douze recommandations. Plusieurs d'entre elles visent à élargir le périmètre des agriculteurs touchés par ces mesures afin d'en renforcer les effets, par exemple : garantir l'accès de tous à un service de conseil, en mobilisant pour cela les ressources financières nécessaires ; concevoir des dispositifs spécifiquement dédiés aux publics éloignés des dispositifs classiques.

Mickaël Hugonnet, Centre d'études et de prospective

Source : Commission européenne

Quels horizons pour l'agriculture et le développement rural en Amérique latine et dans les Caraïbes ?

En février 2020, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la FAO et l'Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) ont publié un rapport traitant des contributions de l'agriculture et du développement rural à l'atteinte, en 2030, des objectifs de développement durable (ODD) de l'ONU. L'analyse fournit d'abord un ensemble de faits et chiffres, par lesquels on apprend que l'Amérique latine et les Caraïbes abritent 50 % de la biodiversité, 57 % des forêts primaires, 31 % de l'eau douce, 33 % des terres cultivables et bénéficient de 29 % des précipitations. Elle décrie aussi les ODD qui seront atteints avant tout grâce au développement structurel du monde rural : « faim zéro », « eau potable », « énergie accessible », etc. (figure ci-dessous).

Le poids du rural dans l'atteinte des ODD

Source : CEPAL-FAO-IICA

Lecture : le vert le plus clair correspond à un objectif très pertinent pour le monde rural ; le vert intermédiaire à un objectif moyennement ou faiblement important ; le vert le plus foncé à un objectif exclusivement rural. Colonne du milieu : objectif à atteindre. Colonne de droite : actions nécessaires pour atteindre les objectifs.

Les auteurs identifient également les actions qui seront nécessaires pour favoriser ce développement du monde rural à l'horizon 2030 : politiques de développement territorial, transformations institutionnelles, investissements dans les emplois agricoles et non agricoles, les infrastructures, la R&D, etc. Ces actions clés devraient rapprocher les conditions de vie des populations urbaines et rurales (protection sociale, services, éducation, santé, etc.), dans un contexte de pression sur les ressources naturelles, de changement climatique et d'incertitudes macroéconomiques et géopolitiques.

La bioéconomie est considérée, dans le rapport, comme un cadre de référence propice à l'articulation et à la consolidation des actions (figure ci-dessous). L'agriculture en constitue le « noyau dur » à partir duquel des chaînes de valeur complémentaires pourront être mises en place (industrie, commerce, services). Cela s'inscrit dans une trajectoire historique, la voie des biotechnologies ayant été empruntée assez tôt par certains pays de la région. Appuyée par des politiques et une coopération public-privé, elle a abouti, par exemple, au développement des filières bioéthanol et biodiesel au Brésil et en Argentine, ainsi qu'à l'essor de l'innovation variétale. Celle-ci s'est concrétisée, entre autres, par le développement d'OGM pour limiter les risques biotiques (maladies bactériennes, fongiques, etc.) et abiotiques (tolérance aux herbicides, à la sécheresse, etc.), de soja à haut degré oléique et bas degré linoléique, de riz à teneur élevée en amylose, etc.

Actions possibles pour l'intensification durable de l'agriculture

Source : CEPAL-FAO-IICA

Hugo Berman, Centre d'études et de prospective

Source : CEPAL

La Cour des comptes européenne se penche sur le bien-être animal en Europe

En novembre 2018, la Cour des comptes européenne a publié un Rapport spécial sur l'application des normes de l'UE sur le bien-être animal (période 2012-2018), fruit d'un audit mené de septembre 2017 à juin 2018 dans cinq pays – Allemagne, France, Italie (Sardaigne), Pologne et Roumanie. Il souligne des progrès significatifs en la matière, avec cependant des faiblesses dans certains domaines comme le transport et l'abattage des animaux d’élevage. Il mentionne aussi le rôle incitatif de la PAC, plus particulièrement de la mesure 14 de développement rural «paiements en faveur du bien-être des animaux», d'un montant de 1,5 milliard d'euros (2,5 milliards en comptant les fonds nationaux), répartis entre 18 États membres sur la période 2014-2020. Les auteurs recommandent des normes plus ambitieuses et une meilleure coordination de leurs contrôles et de ceux portant sur la conditionnalité, avec des sanctions proportionnées à la gravité des cas de non-conformité. Les échanges de bonnes pratiques entre États membres sont également souhaitables.

Source : Cour des comptes européenne

PAC 2020 : trois rapports pour lancer les discussions au Parlement européen sur une future réforme

À l'occasion d'une table ronde sur la prochaine PAC, organisée le 8 novembre 2016 par la Commission agriculture et développement rural du Parlement européen, les travaux de trois équipes de chercheurs ont été publiés dans un rapport. Nous développerons ici plus spécifiquement la première étude, traitant des paiements directs et de la structure de la PAC, avant d'évoquer plus rapidement les deux suivantes, davantage ciblées sur la gestion des risques de marché et les problématiques liées au développement des zones rurales.

Dans le premier document, l'économiste Alan Matthews dresse un état des lieux des paiements directs (qui représentent 72 % du budget de la PAC), sous la forme d'une synthèse de travaux académiques et institutionnels et de débats récents.

L'auteur rappelle les choix européens et nationaux opérés dans le cadre de la dernière réforme. Il analyse ensuite les impacts de cette réforme en termes de dépendance aux aides, d'effet redistributif entre exploitations, de stabilisation des revenus, de productivité, de renouvellement des générations et d'effets environnementaux. Pour chacun de ces volets, il conclut que les paiements directs actuels sont au mieux insuffisamment ciblés pour être réellement efficaces, au pire contre-productifs. Pour A. Matthews, la conclusion est claire : les paiements actuels ne sont pas des outils adaptés aux objectifs qu'ils entendent servir. Une réforme en profondeur paraît alors nécessaire.

L'auteur explore ensuite trois pistes d'évolution :

- un modèle de « stabilité », pour lequel on suppose une continuité entre les mesures de 2013 et celles de 2020, avec des ajustements afin de rendre plus efficace et plus simple l'application des politiques ;

- un scénario de « retour vers le futur », à l'américaine, avec deux variantes en substitution aux paiements découplés : i) un retour vers des aides sous forme de paiements contra-cycliques ou ii) le déploiement d'outils assurantiels (par exemple de stabilisation des revenus) ;

- une réforme « verte » qui décrit quatre modalités d'évolution du verdissement.

Sur la base de ces scénarios contrastés, l'auteur présente ce que serait selon lui une PAC optimale (en termes de paiements directs), supportée par un pilier unique et déployée en cinq registres (''tiers'' en anglais), composés de mesures aux objectifs mieux ciblés (soutien environnemental, gestion de la variabilité des revenus, etc.) :

Grandes lignes du système de paiements directs proposé

Source : Parlement européen

Sans détailler chacun de ces volets, notons leurs traits caractéristiques :

- une architecture simplifiée assez proche de celle de l'actuel second pilier (cofinancement pour tous les tiers, logique pluriannuelle, etc.) ;

- une sortie des paiements découplés remplacés progressivement par des outils mieux ciblés sur la gestion du risque, le soutien à la compétitivité ou à la production de biens publics ;

- une logique contractuelle (plus qu'une logique de guichet), en particulier pour les paiements environnementaux (tiers 2 et 4) ;

- le passage d'une obligation de moyens à une obligation de résultats, y compris dans les relations entre l'Europe et les autorités de gestion.

La mise en œuvre de mesures agro-environnementales « de masse » définies nationalement serait une condition pour bénéficier de l'ensemble des autres aides (y compris les aides non surfaciques).

Une première simulation de budget pour la prochaine PAC (en milliards d'euros)

Source : Parlement européen (A. Matthews), mise en forme CEP

Le second document mis à la disposition des parties prenantes de la table ronde a été rédigé par J.-C. Bureau (AgroParisTech) et L.-P. Mahé (AgroCampus Rennes). Cette étude traite de la gestion des risques. Les auteurs s’appuient notamment sur un examen de la dernière crise laitière et des mesures prises ces derniers mois, après avoir dressé une analyse critique de la PAC actuelle et des dispositifs de gestion des risques en place aux États-Unis et en Europe. Sur cette base, ils développent 27 propositions pour une PAC à trois piliers. Parmi celles-ci, un renforcement de la réserve de crise, la mise en place d'une autorité indépendante d'application des politiques, la conditionnalité des aides à la souscription d'outils ou programmes de gestion des risques ou de stabilisation des revenus, ces derniers devant être conçus comme préventifs.

Réalisée par T. Dax (Federal Institute for Less-Favoured and Mountainous Areas) et A. Copus (The James Hutton Institute et Nordic Center for Spatial Developement), la troisième étude publiée traite plus spécifiquement du développement rural. En se basant sur des évaluations de politiques publiques, des études et des avis d'experts, les auteurs soulignent les manques de la PAC actuelle, en insistant notamment sur la ré-allocation décevante des ressources entre régions. Les principales recommandations formulées incluent une prise en compte poussée des opportunités et contextes locaux dans des programmes de développement co-conçus avec les parties prenantes des territoires.

Alexis Grandjean, Pierre Claquin, Centre d'études et de prospective

Source : Parlement européen

 

Cour des comptes européenne – Instruments financiers dans le domaine du développement rural : erreurs du passé et défis à venir

Dans son rapport spécial n° 5/2015 du 28 avril, la Cour des comptes européenne présente les résultats d’un audit relatif à l’utilisation des instruments financiers – fonds d’emprunt et de garantie – dans le domaine du développement rural, au cours de la période de programmation 2007-2013. Il s’est agi pour la Cour de vérifier si ces outils ont été mis en place et gérés de façon appropriée et s’ils ont été efficaces, mais aussi d’évaluer l’impact des modifications apportées pour 2014-2020 sur les insuffisances constatées durant la période précédente.

La Cour fait le constat de l’inefficacité des instruments financiers utilisés en 2007-2013, du fait essentiellement de leur sur-capitalisation (montant versé au capital trop élevé par rapport au montant des prêts ou garanties accordés aux bénéficiaires finaux) et de la non-exploitation de leur potentiel en matière d’effet de levier (nombre d’euros de financement garantis ou versés à des activités rurales pour un euro de financement public investi) et de renouvellement (réutilisation de la dotation initiale). La Cour relève également une argumentation peu claire sur l’intérêt d’utiliser ces instruments, l’absence d’une information fiable et quantifiable justifiant les choix effectués (types de fonds, montant des capitaux affectés, estimation des besoins dans le secteur agricole) et une carence en matière de suivi et d’évaluation, tant au niveau de la Commission européenne (CE) que des États membres (EM).

Fin 2013, 700 millions d’euros ont été investis dans le secteur rural par l’UE et les EM via la mise en place de onze fonds de garantie et trois fonds d’emprunt entre 2009 et 2014 avec, pour les premiers, une surcapitalisation atteignant 370 millions d’euros. Seulement sept pays de l’UE ont été impliqués : Bulgarie, France, Italie et Roumanie pour les fonds de garantie, Grèce, Lettonie et Lituanie pour les fonds d’emprunt.

Concernant la période de programmation 2014-2020, la Cour estime que si le nouveau cadre juridique est susceptible d’améliorer les instruments financiers, obtenir l’impact souhaité en recourant davantage à ces outils ne sera pas aisé, surtout en cas de surcapitalisation persistante et de risque accru de dépendance aux subventions. Parmi les six recommandations qu’elle formule à l’intention de la CE et des EM, deux sont à souligner :

- « inciter plus efficacement les EM à mettre en place des instruments financiers en faveur du développement rural et à stimuler la demande des agriculteurs » ;

- renforcer l’efficacité des instruments financiers, « par exemple en établissant des normes et des valeurs cibles appropriées pour les effets de levier et de renouvellement ».

La Commission européenne, avec le concours de la Banque européenne d’investissement, s’emploie déjà à rendre plus attractive l’utilisation des instruments financiers (voir à ce sujet un précédent billet sur ce blog).

Christine Cardinet, Centre d’études et de prospective

Source : Cour des comptes européenne