Les études d’impact des politiques de l’UE : vers un renforcement de la qualité des politiques

Les études d’impact ex ante sont un outil destiné à fournir, en amont de l’élaboration d’une législation, une analyse des problèmes, des solutions possibles et des effets potentiels des options retenues. Depuis 2002, l’UE accompagne la plupart de ses propositions législatives de telles études : ainsi, lors des récentes réformes de la PAC, les projets de la Commission ont fait l’objet d’études d’impact publiées en amont des négociations. Alors qu’une réforme de ce processus est en cours, une note récente du Parlement européen vient rappeler les enjeux de cet outil.

Le processus européen d’élaboration des études d’impact a été progressivement amélioré, et leur contenu suit aujourd’hui un modèle standardisé. Une étude d’impact de la Commission doit d’abord identifier le problème qui nécessite une action publique. Elle doit ensuite définir un objectif de politique publique, et identifier les manières possibles de l’atteindre, en précisant si l’action doit être menée à l’échelle européenne (subsidiarité) et si elle ne va pas au-delà de ce qui serait nécessaire (proportionnalité). Puis, l’étude doit analyser et peser les effets économiques, sociaux et environnementaux des différentes options. Elle doit aussi, si possible, s’intéresser aux effets sur les territoires, sur les petites et moyennes entreprises, et sur les droits fondamentaux. Enfin, ce travail doit proposer des indicateurs de suivi de ces politiques, permettant de vérifier ultérieurement qu’elles répondent bien à l’objectif.

En 2010, la Cour des Comptes européenne a néanmoins identifié certaines faiblesses aux études d’impact réalisées par la Commission. Elle lui a notamment reproché de considérer un nombre trop réduit d’options possibles, de mettre en avant les données et résultats permettant de renforcer le choix de l’une des options présentées, et de produire des études d’impact de qualité méthodologique inégale selon les politiques.

Une réforme des lignes directrices des études d’impact a donc été entamée. Des améliorations devraient être introduites, telles que le renforcement de la consultation préalable des parties prenantes, la définition d’indicateurs de résultats ou le renforcement de la méthodologie de l’analyse d’impact de la législation sur les dimensions territoriales. De plus, les études d’impact devraient être mises à jour au fur et à mesure que le texte évolue dans la négociation. Le Parlement européen s’est lui-même doté d’une équipe destinée à évaluer les conséquences des principaux amendements proposés par les députés.

Alexandre Martin, Centre d’études et de prospective

Source : Parlement européen

Colloque du Commissariat général au développement durable sur Résilience et transition écologique : quelles dynamiques territoriales ?

Le colloque Résilience et transition écologique : quelles dynamiques territoriales ? qui s’est tenule 5 mars dernier, à l’initiative du ministère de l’Écologie, du Développement Durable et de l’Énergie (MEDDE), visait à mettre en évidence la façon dont la résilience peut être un facteur de redynamisation de certains territoires, dans une perspective de transition (écologique, énergétique, etc.). Étaient également traitées la mobilisation citoyenne et collective comme levier de la résilience, ainsi que la pertinence des modes d’action publique face aux démarches de résilience. Ce colloque s’est appuyé sur des travaux menés au Commissariat général au développement durable sur trois volets : analyse intégrée de la résilience territoriale, villes et résilience, cohésion sociale et résilience des sociétés.

La résilience, loin d’être un phénomène de mode pour le MEDDE, s’inscrit pleinement dans sa Stratégie nationale de transition écologique vers un développement durable 2015-2020, dont elle constitue l’axe premier dédié à développer des territoires durables. Elle constitue le moyen de dépasser des situations de crise dans un contexte de multiplication des risques (naturels, technologiques, sanitaires) et de mutations économiques et sociales. La capacité de résilience repose sur une démarche collective et citoyenne, mobilisant et engageant les territoires et leurs habitants sur le long terme ; elle n’est pas une réponse temporaire à une crise ou à un événement extrême. Il s’agit d’une « résilience sociétale ».

Parmi les cas concrets exposés, signalons celui se rapportant à la redynamisation de territoires ruraux fragilisés comme au Mené (Côtes-d’Armor), zone d’élevage, excentrée, très polluée, qui s’est engagée il y a plus de dix ans dans une démarche de production locale d’énergies renouvelables (utilisation des ressources locales pour réaliser un « mix énergétique » : chaudière bois, unité de méthanisation, huilerie de colza carburant, etc.). Peut également être citél’exemple d’une mobilisation citoyenne et collective à Béganne (Morbihan) pour réaliser un parc éolien citoyen. En termes d’action publique, l’État accompagne les collectivités territoriales avec l’« Atelier des territoires », visant à « faciliter l’émergence d’une stratégie de territoire et à engager les acteurs locaux dans un processus de projet grâce à la concertation et la co-construction ».

Enfin, un outil collaboratif, le WIKIRESILIENCE, « plate-forme de partage de connaissances et de pratiques entre les acteurs désireux d’améliorer la résilience de leur territoire », est mis à la disposition du public par le MEDDE.

Christine Cardinet, Centre d’études et de prospective

Source : MEDDE

Pour la prochaine PAC, Momagri propose des aides anticycliques en lieu et place des aides découplées

Le think tank Momagri a publié en janvier son « livre blanc » et a adressé une lettre au nouveau commissaire européen Phil Hogan dans laquelle il lui demande de profiter de la révision à mi-parcours du cadre financier pluri-annuel européen en 2016-2017 pour lancer une grande réforme de la PAC, en redéployant l'essentiel du budget consacré aux paiements directs vers des aides anticycliques.

Face à une volatilité des prix croissante, Momagri regrette que la nouvelle PAC, entrée en vigueur en 2015, ne soit plus dotée d'outils de régulation et rappelle que d'autres grands pays agricoles (États-Unis, Brésil, Chine) ont fait le choix de mettre en place des paiements anticycliques qui permettent d'intervenir lorsque les marchés s'effondrent.

La proposition s'appuie sur la définition, pour les différentes productions, d'un prix d'équilibre européen qui correspond au prix de revient moyen annuel. Pour de petites variations de prix autour de ce prix d'équilibre (entre un prix plancher qui correspondrait au prix d'équilibre moins un écart-type et un prix plafond qui correspondrait au prix d'équilibre plus un écart-type), il n'y aurait aucune intervention publique, hormis une aide forfaitaire, versée quels que soient les prix de marché, pour tenir compte des surcoûts liés au respect des exigences européennes sanitaires et environnementales.

En cas de baisse du prix en dessous du prix plancher, un paiement anticyclique serait versé, correspondant à l'écart entre le prix plancher et le prix du marché. Si les prix descendent en dessous d'un deuxième seuil de régulation publique, des achats publics seraient réalisés, ceux-ci étant toutefois limités à 4 % de la production annuelle. Si les niveaux de prix le permettent, l'UE pourrait ensuite réaliser des opérations de déstockage. Enfin, lorsque les prix dépasseraient une certaine valeur fixée par l'UE, une taxe variable de solidarité serait instaurée sur toutes les transactions agricoles financières et physiques, et permettrait d'alimenter un fonds de réserve de gestion de crise.

Schéma de fonctionnement proposé

Source : Momagri

Les simulations réalisées par Momagri sur les périodes 2007-2013 et 2014-2020 (sur la base de différents scénarios de prix agricoles) aboutissent à des coûts budgétaires inférieurs de 15 % par rapport au budget consacré à la PAC entre 2007-2013 ou de 10 % par rapport au budget prévisionnel de la PAC 2014-2020. À noter que les prix d'équilibre utilisés (calculés sur la base du RICA européen sur la période 2006-2011) sont de 215 € la tonne pour les céréales et 350 €/t pour le lait. Enfin, Momagri estime que les niveaux des paiements anticycliques et des opérations de stockage/destockage restent compatibles avec les limites fixées par l'OMC dans le cadre de la boîte orange, qui comprend les paiements distorsifs et est limitée à 39,9 milliards d'euros par an.

Anne-Sophie Wepierre, Centre d’études et de prospective

Source : Momagri

 

Économie politique de la réforme de la PAC : un Parlement européen influent mais insuffisamment doté en ressources

La réforme de la PAC pour la période 2014-2020 a été la première à se dérouler dans le cadre des règles du Traité de Lisbonne, qui ont accordé au Parlement européen les mêmes pouvoirs de décision qu'au Conseil en matière de politiques agricoles. Dans un rapport récent, L. Knops et J. Swinnen (Centre for European Policy Studies) évaluent les conséquences de ce changement sur le processus politique et livrent plusieurs recommandations pour l'avenir.

Le renforcement des pouvoirs du Parlement européen a d'abord modifié le fonctionnement interne de l'institution. Les auteurs considèrent que la COMAGRI, commission parlementaire en charge de la PAC, a sur la plupart des sujets été moins encline à la réforme que la Commission européenne, ce qui serait dû à la forte représentation des intérêts agricoles dans cette instance, mais aussi à la nouvelle responsabilité légale des parlementaires. Le Parlement a néanmoins été très pro-actif, et le nombre record d'amendements déposés reflète l'importance de l'activité législative des députés. Il en est résulté une meilleure culture du compromis entre les groupes politiques et les nationalités.

Le nouveau processus de décision a également introduit une nouvelle culture inter-institutionnelle, rendant plus fluide la communication entre Commission, Conseil et Parlement, qui était historiquement faible. Le rapport constate une influence non négligeable du Parlement dans le processus de réforme, estimant que plus de la moitié de ses amendements ont été retenus. Cependant, les capacités techniques du Parlement, très inférieures à celles de la Commission et du Conseil, limitent ses possibilités de négociation. Les auteurs recommandent par conséquent de mieux le doter en ressources, afin de le rendre moins dépendant des analyses techniques de la Commission, des États ou des groupes d'intérêt.

La codécision a également rendu le processus plus démocratique, en raison notamment d'une participation accrue de la société civile aux débats. Les auteurs évoquent l'émergence d'une « société civile européenne », plus organisée et mobilisée dès la phase amont du processus de réforme (voir sur le même sujet la récente note du CEP).

Ce rapport confirme donc, sur une base empirique, ce que plusieurs observateurs avaient annoncé. D'un côté, l'introduction de la codécision a contribué à ouvrir le champ de l'agenda politique en matière agricole, en impliquant un plus grand nombre d'acteurs. De l'autre, elle a réduit la capacité de la Commission à induire des changements importants dans la politique agricole.

Alexandre Martin, Centre d’études et de prospective

Source : Parlement européen

Un rapport au Parlement européen recommande le développement de filets de sécurité et d'assurances pour la prochaine PAC

Jean Cordier, d'AgroCampus Ouest, est l'auteur d'une étude commandée par le Parlement européen et récemment publiée. Il s'agit d'une analyse comparative des outils de gestion des risques, en agriculture, intégrés aux politiques agricoles européenne et américaine.

L'auteur commence par faire un bref historique de l'utilisation de ces outils aux États-Unis et en Europe, avant de comparer les nouveautés apportées par le Farm Bill de 2014 et la nouvelle Politique Agricole Commune. Il souligne une différence importante : les États-Unis placent la gestion du risque et l'intervention publique en cas d'aléas au cœur de leur politique, alors que l'Union européenne développe beaucoup moins les assurances agricoles et les filets de sécurité.

Si l'auteur met en avant le renforcement des assurances agricoles américaines, basées sur un partenariat public-privé, il décrit également le fonctionnement des nouveaux filets de sécurité gérés directement par l'État, sur les prix ou le chiffre d'affaires, qui sont bien au cœur de la politique agricole américaine depuis des décennies, mais qui ont été récemment renforcés avec un relèvement significatif des prix de référence des principales cultures concernées. Selon l'auteur, l'Union européenne a, dans sa dernière PAC, fait quelques avancées, mais qui se révèlent difficiles à mettre en œuvre, en l’absence des outils nécessaires à leur application. Seuls certains pays de l'UE commencent à développer des programmes d'assurance, telle la France, et ce parfois en dehors du champ communautaire.

L'étude se termine par une série de propositions pour la prochaine PAC de 2020, en vue de développer une véritable politique européenne de gestion du risque. Ces propositions insistent sur la nécessité de mettre en place des filets de sécurité coordonnés au niveau européen, de concevoir une politique de soutien aux assurances privées, un financement flexible et adapté de ces mesures, ainsi qu’une refonte du premier pilier.

Alexis Grandjean, Centre d’études et de prospective

Source : Parlement européen

Synthèse de travaux sur la forêt française et atténuation du changement climatique : une approche par modélisation bio-économique

Fin 2014, un des formats de publication de la Chaire Économie du Climat, Les Cahiers, est consacré au changement climatique et à son atténuation par le secteur des forêts tempérées françaises. Ce document synthétise trois travaux précédemment publiés par les chercheurs du laboratoire en économie forestière de Nancy en 2011 et 2013. Ils reposent sur le modèle bioéconomique French Forest Model Sector, qui couple un module biophysique et un module économique en équilibre partiel statique. Ces travaux regardent les impacts de mesures d'atténuation, que sont la séquestration (gestion du carbone séquestré dans les forêts et produits en bois de long terme) et la substitution (exemple, dans le cas de l’énergie, d’une substitution entre une ressource bois et une autre d'origine fossile), ainsi que des politiques publiques associées.

Dans la première étude, l'analyse comparée d'une politique en faveur de la séquestration et d'une seconde en faveur de la substitution montre que le bilan carbone est favorable à la première, qui présente aussi les meilleurs résultats en termes de welfare économique et de coût de mise en œuvre. La seconde étude prend comme donnée de base le cadre réglementaire fixant les prélèvements supplémentaires de bois pour des usages énergétiques à 6 Mm³ par an, objectif français à échéance 2020.

Les auteurs mettent ainsi en évidence les effets d'une politique en faveur de la substitution, qui serait bénéfique pour la balance commerciale de la filière forestière (augmentation des exportations), mais impliquerait des tensions sur la ressource locale avec d'autres filières du bois. Le dernier article explore les conséquences d'une taxe carbone sur le secteur bois, qui augmenterait production et consommation avec de fortes disparités régionales dues au coût du transport.

Des pistes de recherche sont aussi évoquées en fin de document par les auteurs, Sylvain Caurla et Philippe Delacote : une meilleure connaissance des comportements de consommation, une meilleure description des co-produits de l'industrie du bois et une amélioration du modèle afin de procéder à des simulations sur le long terme permettant de prendre en compte les impacts sur le puits carbone à de plus grandes échelles temporelles, et d'introduire des mesures d'adaptation.

Élise Delgoulet, Centre d’études et de prospective

Source : Chaire Économie du Climat

Développement péri-urbain, ruralité et politiques publiques

La fondation Terra Nova vient de sortir une étude, en deux volets, consacrée aux évolutions de la France péri-urbaine. Ce travail comporte également de nombreux éléments intéressants sur le monde rural et, plus indirectement, sur l'agriculture. Tout "péri-urbain" est aussi un "péri-rural" et, comme les auteurs le rappellent, 80 % de la superficie des couronnes péri-urbaines restent couverts de champs, de forêts et d'espaces naturels.

Le premier volet de l'étude, sorti fin octobre sous la signature de Pierre Musseau, est consacré aux questions d'habitat et de mobilité. L'auteur y souligne que le péri-urbain, grand oublié des politiques d'urbanisme, s'est toujours construit en dehors des stratégies d'aménagement des villes-centre, ce qui a débouché sur un étalement urbain non maîtrisé, une artificialisation du foncier rural et une rurbanisation des villages. La faible densité de ces espaces rend plus coûteux les services et infrastructures à la charge des collectivités (eau, transports, réseaux d'énergie, équipements sociaux, connexions numériques). Ces zones de rencontre de l'urbain avec la campagne sont également des lieux où se manifestent plus fortement la peur du déclassement social et de l'isolement culturel. Pour endiguer cette "para-urbanisation", P. Musseau propose de redensifier l'habitat individuel et d'ouvrir l'accession sociale à la propriété. Il suggère aussi de renforcer les intercommunalités, les plans intercommunaux d'urbanisme, et d'inciter les communes à préserver le caractère rural de leur territoire. Enfin, il préconise de protéger les espaces agricoles et de limiter la rente tirée de la constructibilité des terrains.

Le second volet de l'étude a été publié le 7 janvier, sous la triple signature de C. Marty, A. Michel et P. Musseau. Cette fois, périurbain et rural sont abordés sous l'angle des enjeux énergétiques et écologiques. La question énergétique est particulièrement sensible dans ces zones éloignées des centres-ville (déplacements domicile-travail plus longs, obligation d'avoir un véhicule personnel, logements plus énergivores) et les auteurs font diverses recommandations pour développer les productions énergétiques locales. Quant à la transition écologique, elle réussira dans ces territoires à condition d'être associée à d'autres avancées : agro-écologie, économie circulaire, préservation des espaces naturels, maintien d'activités agricoles dans les interstices urbains, circuits courts, instances de gestion des conflits d'usage, etc. Tout cela nécessitera des interventions fortes des communes, des intercommunalités et des régions, ainsi qu'une bonne articulation entre ces différents niveaux d'action publique. Cette articulation ne pourra exister, ajoutent les auteurs, que si des réflexions prospectives nationales et locales sont préalablement conduites.

Bruno Hérault, Centre d'études et de prospective

Source : Terra Nova, Terra Nova

Quelques idées sur la PAC d'après 2020 selon l'IEEP

Dans une note de l'Institute for European Environmental Policy (IEEP), l'économiste David Baldock livre son analyse des enjeux potentiels de la prochaine réforme de la PAC. À l'instar d'autres analyses relayées sur ce blog récemment, il considère qu'il n'est pas trop tôt pour s'interroger sur la manière dont les mécanismes introduits dans la réforme de Dacian Ciolos pourront être approfondis après 2020.

Si la PAC devra toujours, dans cinq ans, répondre aux enjeux de sûreté alimentaire et de durabilité, et offrir des filets de sécurité aux agriculteurs, il est probable selon l'auteur qu'elle devra aussi davantage répondre à un objectif de création d'emplois, et peut-être aussi de contribution à l'économie circulaire.

La demande pour un effort de simplification de la PAC devrait être croissante, mais D. Baldock considère que la simplification ne peut être un objectif de politique publique en tant que tel. L'hétérogénéité des agricultures européennes et la diversité des externalités produites par l'activité agricole rendent la complexité inévitable, et la politique nécessiterait d'être de plus en plus ciblée et différenciée, et non l'inverse.

Les enjeux de redistribution (entre pays, entre agriculteurs) ont toujours été prépondérants dans les différentes réformes, mais l'auteur regrette qu'ils constituent parfois un frein à la mise en place d'approches nouvelles. Il recommande que ces ajustements puissent être négociés en dehors de la PAC, et non pas uniquement au sein de celle-ci.

La note identifie plusieurs sujets qui pourraient être au cœur des débats dans la prochaine négociation, notamment : l'approfondissement des outils permettant de garantir la gestion durable des terres (que l'auteur considère comme le principal bien public légitimant la PAC), la réorientation des soutiens vers ceux qui en ont besoin ou ceux qui contribuent le plus aux biens publics environnementaux, les approches collectives, les objectifs de résultats plutôt que de moyens. En matière d'instruments de marché, D. Baldock n'écarte pas un retour vers plus de régulation, en contrepartie de baisses potentielles du budget de la PAC.

Enfin, partant du constat que la récente réforme a introduit un haut niveau de flexibilité pour les États membres dans la manière d'appliquer les mesures, l'auteur considère que si une demande pour une plus forte harmonisation entre États pourrait émerger concernant les systèmes d'assurance, les politiques de soutiens devraient, elles, être de moins en moins « communes » et de plus en plus différenciées.

Alexandre Martin, Centre d’études et de prospective

Source : Institute for European Environmental Policy

Agriculture et cohésion : dépenses de l'UE sur 2007-2013 et défis pour la période 2014-2020

À l'occasion de la parution, le 5 novembre dernier, de son rapport annuel 2013 sur le budget de l'Union européenne, la Cour des comptes européenne a publié un document d'information intitulé Agriculture et cohésion : vue d’ensemble des dépenses de l’UE au cours de la période 2007-2013. La Cour y présente les enseignements tirés en matière de gestion financière et de contrôle sur la période 2007-2013 et attire l'attention sur les défis de la nouvelle période de dépenses 2014-2020 en matière d'agriculture et de cohésion, les deux principaux domaines en gestion partagée entre l'Union et les États membres.

Rappelons au préalable que, dans son rapport annuel sur le budget 2013 de l'UE, la Cour s'est montrée critique sur le système budgétaire européen, trop axé sur la dépense des fonds « à tout prix » sans assez veiller à l'obtention de meilleurs résultats. Le taux d'erreur estimatif des dépenses 2013 est de 4,7 %, la majorité des erreurs concernant des domaines en gestion partagée : taux d'erreur estimatif de 6,9 % pour le domaine Politique régionale, transports, énergie et développement rural et de 6,7 % pour Environnement, pêche et santé.

Parmi les conclusions de son analyse sur l'agriculture et la cohésion, la Cour identifie les principales sources d'erreur, risques majeurs pour la régularité des dépenses observés sur 2007-2013 :

- dans le domaine de l'agriculture, l’inéligibilité des terres (déclarations incorrectes de surfaces agricoles), des animaux ou des coûts, mais aussi des bénéficiaires des aides ;

- dans celui du développement rural, les infractions aux exigences agro-environnementales et aux règles des marchés publics ;

- dans celui de la cohésion, de graves manquements à la réglementation de l'UE et/ou des États membres en matière de marchés publics, ainsi que l'inéligibilité de certaines dépenses ou projets.

En termes de défis pour la future période de programmation, partant du constat que des erreurs ont été relevées dans tous les États membres et que les systèmes de contrôle examinés sont tous « partiellement efficaces », la Cour souligne la nécessité de prendre des mesures facilitant la gestion des programmes. En effet, des erreurs ont été détectées sur près de la moitié des opérations contrôlées. S'assurer de la fiabilité des informations communiquées par les États membres sur les risques et les erreurs est un autre défi important pour la Commission. Enfin, la Cour souligne la nécessité, pour la Commission et les États, de chercher à simplifier l'architecture globale des systèmes de gestion et de contrôle, et engage les États à poursuivre leurs efforts pour améliorer la gestion des programmes d'aides.

Christine Cardinet, Centre d'études et de prospective

Source : Cour des comptes européenne

« La PAC dans tous ses États »

Le 20 novembre, l'Institut de l'élevage et la Confédération nationale de l’élevage ont organisé une conférence sur la mise en œuvre de la nouvelle PAC dans différents États européens (présentations disponibles en ligne). Consacrée aux productions animales, la matinée a permis aux représentants de divers pays de l'Union européenne de présenter l'application de la nouvelle politique agricole dans leurs États. L'après-midi, des analyses des politiques agricoles brésilienne et américaine, ainsi qu'une présentation sur les négociations commerciales bilatérales par Thierry Pouch, ont permis de resituer la PAC dans le contexte mondial. Enfin, la nouvelle organisation de l'OCM unique et les nouvelles mesures de gestion de crise ont été présentées.

Parmi les informations à retenir de la conférence, il y a l'utilisation par l'Espagne de la possibilité de mobiliser le second pilier pour le développement d'organisations de producteurs. Il apparaît également que les choix nationaux divergent concernant la convergence des paiements de base. En effet, alors que les Pays-Bas s'orientent vers une convergence totale, celle-ci reste partielle en France et en Italie et limitée au Royaume-Uni et en Espagne. Enfin, la France, l'Espagne et la Pologne ont fait le choix de renforcer les aides couplées, tandis que l'Allemagne et les Pays-Bas choisissent un découplage quasi-total. L’Allemagne, comme la France, consacrera une partie des aides à un paiement redistributif sur les premiers hectares.

Anne-Sophie Wepierre, Centre d’études et de prospective

Lien : Institut de l’élevage

Une réforme substantielle de la PAC en 2020 serait peu probable... à ce stade

L'économiste irlandais Alan Matthews s'est récemment livré, sur son blog, à un exercice de prospective concernant les futures réformes possibles de la PAC. Dans la perspective de la trajectoire de la PAC depuis la réforme « Mac Sharry » (1992), l'auteur considère qu'une vraie réforme pourrait consister à suivre les recommandations faites en 2010 par les ministres de l'agriculture de l'OCDE : remplacer les paiements découplés, par nature transitoires, par des soutiens ciblés destinés à atteindre des objectifs spécifiques. Si la récente réforme de Dacian Ciolos a constitué un pas dans ce sens, elle a également introduit des mécanismes contraires à la logique des précédentes réformes : il n'est donc pas évident, a priori, de prévoir dans quelle direction irait une future grande révision de la PAC, si elle devait avoir lieu.

Plusieurs fenêtres d'opportunité devraient en théorie se présenter dans les prochaines années : évaluation de la mise en œuvre des surfaces d'intérêt écologique prévue en mars 2017 ; rapport sur la performance de la PAC prévu par le nouveau règlement horizontal en décembre 2018. Surtout, le futur Cadre Financier Pluriannuel (2021-2028) pourrait, selon l'auteur, faire l'objet d'une première communication de la Commission dès 2018.

Cependant, d'après Alan Matthews, les conditions ne semblent pas réunies pour que ces occasions donnent lieu à une réforme d'ampleur. La nouvelle Commission, tout d'abord, n'affiche pas une telle volonté : les priorités du mandat du commissaire Phil Hogan portent sur la mise en œuvre de la réforme, la simplification de certaines mesures et la bonne gestion des ressources financières ; la mandature sera occupée par des dossiers de taille (fin des quotas laitiers, accords commerciaux, Russie, OGM) ; le commissaire s'est dit favorable à garantir une période de stabilité du cadre de la PAC. Par ailleurs, l'auteur perçoit une faible appétence des États membres pour une future réforme, liée notamment à l'importante flexibilité dans l'application de la PAC introduite par la réforme Ciolos qui, si elle pourra poser des problèmes de cohésion au sein du marché intérieur, ne devrait pas inciter les pays à vouloir modifier fortement la politique. Quant au Parlement européen, les eurodéputés récemment élus auront terminé leur mandature (2019) lorsque les véritables discussions sur la PAC et le cadre financier d'après 2020 auront lieu.

Pour A. Matthews, si la réforme qui vient de s'achever prévoit plusieurs rendez-vous intermédiaires, il est peu probable qu'une réforme d'ampleur se dessine dans les années à venir. Ceci dépend toutefois de nombreux facteurs, dans une période marquée par une forte instabilité économique et géopolitique.

Alexandre Martin, Centre d’études et de prospective

Source : CAP Reform.eu

La dimension territoriale et politique des circuits courts alimentaires

Dans le n°13 de la revue Sciences Eaux & Territoires de l’Irstea, un article est consacré à La dimension territoriale et politique des circuits courts : représentations et enjeux dans le débat européen sur la politique agricole commune. Depuis une vingtaine d’années, se multiplient les initiatives pour créer ou renouveler des circuits courts alimentaires, lesquels sont devenus des « maillons-clés des stratégies de valorisation territoriale ». Si de nombreux travaux de recherche ont été conduits sur les motivations des producteurs et consommateurs, et sur les conditions de la multiplication et de la pérennité de ces circuits, peu ont traité du rôle des pouvoirs publics (échelles locale, régionale, nationale et européenne) et des « présupposés politiques » guidant cette action publique. Cet article se propose donc d’aborder ces questions.

Une analyse de la diversité des formes et de la gouvernance des circuits courts en Europe est tout d’abord présentée. Basée sur un inventaire réalisé à la demande du Comité des régions en 2010, elle montre une « omniprésence de l’acteur public », à l’inverse de la situation des États-Unis où les circuits courts sont le plus souvent vus comme « des systèmes alternatifs à caractère marginal ou militant ». 110 initiatives ou familles d’initiatives ont été identifiées dans 23 États membres. Apparaissent quatre types d’organisation (des consommateurs qui deviennent producteurs, un partenariat durable entre agriculteurs et consommateurs, de la vente directe sur les marchés locaux ou à la ferme, de la vente via des commerces locaux) et deux grands objectifs : l’instauration de relations stables ou de débouchés occasionnels. Les auteurs détaillent ensuite la variété des acteurs, moteurs et initiateurs, s’impliquant sous diverses formes (intervention dans la filière alimentaire, création d’un environnement favorable, soutien à la généralisation et à la dissémination, financement). Ces initiatives se caractérisent également par une utilisation des financements européens spécifiques (aux titres de la coopération territoriale et du développement local en zone rurale, et dans le cadre du réseau européen des zones de pêche), ainsi que par « l’importance accordée à l’intervention publique et à la dimension territoriale ».

L’article s’attache ensuite aux représentations politiques sous-jacentes aux interventions publiques en faveur des circuits courts alimentaires. Deux modèles sont distingués : « l’un plus territorial » (dimension culturelle et paysagère), « l’autre plus alternatif et écologiste ». Trois représentations politiques-types sont identifiées (néolibérale, traditionnelle-ruraliste, alternative-écologiste), porteuses de visions différentes « de la place et du rôle des circuits courts alimentaires dans l’économie, la société et le développement du territoire ». Enfin, les débats européens sur la réforme de la PAC (programmation 2014-2020) et le « Paquet Qualité » sont abordés au regard de ces représentations politiques-types.

Julia Gassie, Centre d’études et de prospective

Source : Sciences Eaux & Territoires

La nouvelle politique sud-africaine en matière de sécurité alimentaire et nutritionnelle

Le Département de l’agriculture sud-africain a publié fin août le nouveau document de politique sur la sécurité alimentaire et nutritionnelle. Selon l’institut sud-africain des statistiques, 11,3 % des ménages du pays étaient en situation d’insécurité alimentaire en 2013.

Ce document synthétise les grands objectifs en matière de sécurité alimentaire et les domaines d’intervention prioritaire pour l'État. Il préconise cinq axes d’interventions : mettre en place des filets de sécurité pour répondre aux situations d’urgence ; développer l’éducation nutritionnelle ; augmenter la production agricole, en mettant l’accent sur le soutien aux ménages ruraux pratiquant la petite agriculture ; renforcer l’accès aux marchés des petits agriculteurs ; enfin améliorer la gestion du risque en appuyant les programmes de recherche agricole.

Au travers de ce document, l’Afrique du Sud réaffirme également son rôle de puissance agricole régionale. Elle entend soutenir le développement de la production alimentaire comme facteur de stabilité politique au sein de la SADC (Southern African Development Community), en favorisant les investissements dans le développement de la production primaire et dans les infrastructures agricoles. Le Département de l’agriculture se montre également ouvert au développement de réserves alimentaires régionales, à l’image de ce que développe la CEDEAO (Communauté Économique des États de l'Afrique de l'Ouest).

Si ce document n’a pas de valeur légale, il constitue néanmoins une inflexion notable de la politique agricole sud-africaine, en reconnaissant de façon explicite le rôle de la petite agriculture en matière de sécurité alimentaire, rôle jusqu’alors dévolu à l’agriculture commerciale, et la nécessité pour l'État de mieux accompagner ce secteur en ayant recours à des subventions agricoles et à une meilleure protection tarifaire. Il s’agira toutefois de voir dans quelle mesure le Département de l’agriculture disposera des moyens suffisants pour mettre en œuvre cette politique.

Guillaume Furri, Conseiller pour les Affaires Agricoles, Service Économique Régional en Afrique Australe, Ambassade de France en Afrique du Sud

Source : South Africa Government

 

Commission européenne : les Commissaires désignés auditionnés au Parlement européen

Dans un exercice sans équivalent dans les démocraties européennes, chacun des membres de la Commission Juncker a été auditionné pendant trois heures par les députés européens. Le Traité prévoit en effet que le nouveau collège des Commissaires doit être soumis à un vote d'approbation par le Parlement avant sa nomination. Les députés ont ainsi pu juger autant des qualités personnelles des Commissaires désignés que de leur vision politique dans les domaines qu’ils auront à gérer.

Le Commissaire désigné à l'agriculture, l'ancien ministre de l'environnement irlandais Phil Hogan, a ainsi reçu, le 2 octobre, l'aval de la Commission parlementaire chargée de l'agriculture et du développement rural. Durant son audition, M. Hogan a insisté sur sa volonté de simplifier les règles européennes. Pour cela, il entend conduire une « révision à mi-parcours » de la PAC, une fois que l'on disposera de suffisamment de recul et de données sur l'impact de sa mise en œuvre dans les États membres. À noter que l'idée d'une révision à mi-parcours en 2016 figure déjà dans la lettre de mission adressée par Jean-Claude Juncker, laquelle précise que la PAC devra mettre davantage l'accent sur l'emploi, la croissance, l'investissement et la compétitivité.

La notion de « simplification » a intéressé de nombreux députés, mais peu de précisions ont été apportées quant au périmètre envisagé. Le Commissaire a néanmoins affirmé qu'il n'était pas question, pour lui, de modifier les modalités du verdissement du premier pilier. Phil Hogan s'est par ailleurs montré partisan d'une « agriculture orientée vers le marché ». Il considère notamment que la sortie des quotas laitiers est un développement positif et que les modalités de cette sortie doivent rester inchangées. Répondant à diverses interpellations, il a souhaité rassurer les députés quant à son intention de prendre toutes les mesures à sa disposition pour contrer les effets de l'embargo russe, pour lutter contre les pratiques déloyales au sein de la chaîne alimentaire et pour rendre les négociations commerciales plus transparentes. M. Hogan a ainsi réussi sans encombre son examen de passage.

Parmi les auditions des autres Commissaires dont les portefeuilles concernent l'agriculture, celle de Vytenis Andriukaitis (Santé et sécurité alimentaire) était particulièrement attendue, notamment sur la question des OGM. À ce sujet, il a précisé sa position favorable à un haut niveau de subsidiarité (à chaque État membre de décider), tout en affirmant que la culture d'OGM au sein de l'UE posait un « problème philosophique ».

Alexandre Martin, Centre d’études et de prospective

Source : Parlement européen

La DG Concurrence publie un rapport sur l'efficacité des organisations de producteurs en agriculture

Publié mi-2014 par la Direction générale de la concurrence de l’Union européenne, et comportant une analyse de la bibliographie et deux études de cas en Pologne et en Roumanie, ce rapport traite de l'intérêt du développement des organisations de producteurs (OP) en agriculture. Après un rappel des résultats, en termes d'organisation économique, de la négociation du règlement portant organisation commune de marché (Règlement OCM unique, décembre 2013), sont listés les avantages des OP en matière de rééquilibrage des pouvoirs de marché, de réduction des risques économiques, d'accès au marché, de fourniture de services, mais aussi de cohésion sociale et de lien de confiance dans les communautés rurales. En particulier, la capacité des OP à mieux ajuster la production aux besoins des différents acheteurs est considérée comme favorable à la productivité de l'ensemble de la chaîne de valeur.

Par ailleurs, les études de cas mettent en évidence les besoins de structuration de la production agricole dans des États membres marqués par une forte défiance vis-à-vis des actions collectives. On pourra toutefois regretter que les coopératives de commercialisation, formes les plus abouties d'OP, ne soient pas mieux distinguées.

Frédéric Courleux, Centre d’études et de prospective

Source : Commission européenne – Direction générale de la concurrence