Intérêts de l'économie comportementale et expérimentale pour évaluer la Politique agricole commune

L'évaluation de la Politique agricole commune (PAC) permet de rendre compte de la manière dont ses mesures et dispositifs sont mis en œuvre. Or, si les instruments de la PAC ont beaucoup évolué depuis sa création, les méthodes utilisées pour l'évaluer ont peu changé jusqu'à présent. Dans ce contexte, la Revue européenne d'économie agricole (ERAE) consacre un numéro spécial à l'utilisation de l'économie comportementale et expérimentale. Porté par le réseau de recherche en économie expérimentale pour l'évaluation de la PAC (REECAP, voir à ce sujet un précédent billet sur ce blog), ce numéro comporte un article introductif et cinq autres présentant chacun une méthode (ex. expérimentation randomisée) et/ou une application pratique de leur utilisation (ex. nudge).

L'approche expérimentale, initialement développée dans le domaine médical pour évaluer l'impact des médicaments, permet d'établir un lien de causalité entre l'action mise en œuvre et le résultat observé. Elle repose sur l'allocation aléatoire de participants entre un groupe de contrôle et un groupe « traité », la politique publique étant appliquée dans ce dernier cas uniquement. Cette approche inclut de nombreuses méthodes complémentaires (cf. figure), allant de l'expérience décontextualisée avec des étudiants (qui, comme le contrôle est maximal, permet de mieux estimer l'effet propre), aux expériences randomisées avec des agriculteurs (dont les résultats sont plus facilement transposables au monde réel). Par exemple, un des articles du numéro présente les résultats d'une expérience visant à étudier l'impact d'un nudge pour promouvoir des pratiques économes en eau dans le sud-ouest de la France. Les facteurs comportementaux influençant l'adoption de pratiques durables sont, quant à eux, développés dans un autre article.

Résumé des différents types d'expérimentation

Source : European Review of Agricultural Economics – traduction CEP

Les méthodes expérimentales restent jusqu'à présent peu utilisées pour étudier l'impact des politiques agricoles en Europe, du fait de défis méthodologiques et opérationnels : scepticisme des décideurs publics devant les résultats de certaines expériences, accès difficile aux bases de données et aux agriculteurs, coût élevé de mise en œuvre d'une expérience statistiquement pertinente, nécessité de répliquer l'expérience dans des contextes variés. Afin de les surmonter, les auteurs suggèrent un accès aux données facilité ainsi qu'une meilleure communication et une plus forte coopération entre pouvoirs publics et scientifiques.

Estelle Midler, Centre d'études et de prospective

Source : European Review of Agricultural Economics

Et si la lutte contre le changement climatique devenait la priorité de la PAC ? Une simulation avec le modèle CAPRI

Une équipe du Centre commun de recherche (CCR) de la Commission européenne a publié fin mai 2019, dans le Journal of Agricultural Economics, un article présentant un exercice de modélisation d'une Politique agricole commune (PAC) prioritairement tournée vers la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) dans le secteur agricole. La simulation a été réalisée avec CAPRI, un modèle global d'équilibre partiel agricole, régionalisé à l'échelle NUTS-2, et régulièrement utilisé par le CCR pour évaluer ex ante les changements de politiques agricoles, environnementales et commerciales (fin des quotas laitiers, accords commerciaux, etc.).

Dans le scénario simulé par les chercheurs, les aides découplées du premier pilier de la PAC sont entièrement supprimées, le budget ainsi libéré servant en totalité à financer une subvention à la réduction des GES, en euros par tonne équivalent CO2 d'émissions évitées par rapport à la situation de référence sans réforme. Ce changement de politique est effectué à budget constant au niveau de chaque région, puis, dans une variante de la simulation, au niveau de l'Union européenne (UE), ce qui autorise des transferts d'aides entre régions. Les autres aides de la PAC sont, en revanche, conservées : aides couplées pour les secteurs en difficulté économique, pour les zones défavorisées, etc. Les GES considérés sont le méthane (CH4) et le protoxyde d'azote (N2O), et le modèle simule trois voies de réduction : baisse de la production agricole, changement du mix productif (réduction de l'élevage bovin, augmentation des prairies extensives, etc.) et adoption de technologies d'atténuation (utilisation d'inhibiteurs de nitrification, méthanisation, etc.).

Changement relatif des émissions de GES (hors CO2) agricoles par rapport à la situation de référence (en %)

Source : Journal of Agricultural Economics

Dans un tel scénario, les GES d'origine agricole de l'UE (hors CO2) baissent de 21 %, avec des contrastes régionaux importants (carte ci-dessus) et des subventions unitaires allant de 51 à 746 €/tCO2éq selon les zones (197 € en valeur médiane). Cette baisse d'émissions est due, aux deux tiers, à une réduction de la production et une évolution du mix productif, le tiers restant étant imputable à l'adoption de technologies d'atténuation. La hausse des prix liée à la contraction de l'offre conduit à une augmentation du revenu des agriculteurs (+ 5,8 % au niveau de l'UE) et à une dégradation de la balance commerciale (tableau ci-dessous), mais aussi à des co-bénéfices environnementaux (ex. : réduction des surplus d'azote). Le taux de fuites de carbone reste limité (20 %), en raison notamment de la protection aux frontières de l'UE pour les produits importés.

Variations de l'offre agricole, des prix aux producteurs, de la consommation et des flux commerciaux pour l'UE-28 (en relatif ou en absolu par rapport à la situation de référence)

Source : Journal of Agricultural Economics

Julien Hardelin, Centre d'études et de prospective

Source : Journal of Agricultural Economics

Avis de la Cour des comptes européenne sur les propositions législatives de la Commission pour la PAC post-2020

Publié au Journal officiel de l'Union européenne début février 2019, cet avis est formulé par la Cour des comptes européenne dans le cadre de la procédure législative de co-décision (art. 322, TFUE). Il présente une évaluation ex ante de l'économie, de l'efficience et de l'efficacité de la proposition législative sur la prochaine politique agricole commune. À travers cette triple clé de lecture, la Cour examine successivement les besoins, les objectifs spécifiques, les fonds alloués aux divers régimes d'aides, mais également les différents aspects du nouveau pilotage par la performance proposé par la Commission (processus, système de mesure de la performance, assurance externe de cette nouvelle gouvernance). Les annexes du document fournissent une analyse détaillée et des commentaires spécifiques sur l'ensemble des indicateurs de réalisation, de résultats et d'impacts reliés aux objectifs spécifiques des règlements proposés.

Source : Cour des comptes européenne

Serious game sur la négociation de la PAC à Bruxelles

Fin décembre 2018, la Cellule de veille et de prospective sur la politique agricole commune, CAP Eye, a mis en ligne un jeu sérieux (ou serious game), dédié à la négociation de la PAC à Bruxelles. Il permet d'endosser le rôle d'un lobbyiste (deux profils au choix), auprès du Parlement et du Conseil. Ce jeu offre des clés de compréhension générales sur le fonctionnement des institutions européennes et les ressorts du lobbying. C'est aussi une entrée directe dans le processus de décision de la PAC, qui peut être complétée par une animation présentant la construction de la politique.

Source : CAP Eye

Un rapport de la Banque mondiale sur le rôle de l'agriculture et de la PAC dans la réduction de la pauvreté dans l'Union européenne

La Banque mondiale a publié en novembre une analyse macro-économique du rôle de l'agriculture dans la lutte contre la pauvreté dans l'Union européenne (UE). Pour mener cette étude, les auteurs se sont basés sur des données de la Commission européenne, dont le RICA européen (FADN - Farm Accountancy Data Network). En préalable, ils notent que si l'UE s'est globalement remise, sur le plan économique, de la crise financière de 2008, les inégalités entre les territoires et la pauvreté (mesurée par rapport au revenu médian) restent plus élevées qu'avant cette période (figure ci-dessous). Toutefois, les revenus agricoles ont convergé plus vite que les autres types de revenus, entre États membres, indiquant, dans ce secteur, une plus grande réduction des inégalités entre territoires européens.

Évolution d'indicateurs de pauvreté dans quatre zones européennes de 2003 à 2014 : taux de pauvreté relatif calculé par le revenu médian (à gauche) et PIB par habitant (à droite)

Source : Banque mondiale

Lecture : les pointillés rouges marquent la crise de 2008.

Ils montrent ensuite que les fonds de la politique agricole commune (PAC) (2007-2011) ont bénéficié aux zones monétairement les plus pauvres de l'UE, mais de façon variable selon les pays. Si l'Espagne, la Roumanie ou le Portugal ont orienté toutes les aides vers leurs régions à haut niveau de pauvreté, la France, la Pologne, l'Allemagne ou encore l'Irlande ont plutôt fait l'inverse. Une analyse économétrique indique que la PAC a eu un effet globalement positif sur la réduction de la pauvreté, en particulier son second pilier. Les résultats montrent aussi que la pauvreté est plus élevée dans les foyers agricoles comptant le plus d'individus, et que les ménages ayant des activités diversifiées (en agriculture et dans d'autres secteurs), se portent économiquement le mieux. Quant à ceux dépendant uniquement d'un revenu agricole, ils s'en sortent mieux si leur activité est spécialisée sur certaines productions, en particulier les céréales.

In fine, les auteurs croisent l'ensemble de leurs résultats (figure ci-dessous). Ils concluent qu'en France, aux Pays-Bas ou en Allemagne, l'agriculture et les paiements de la PAC ne sont plus liés aux personnes et aux zones pauvres, témoignant de l'aboutissement de la transformation structurelle : l'agriculture a rempli son rôle de réduction des inégalités territoriales. En revanche, en Espagne, au Portugal, en Grèce et en Italie, la pauvreté demeure en dépit de l'attribution des fonds aux zones les plus pauvres, ce qui témoigne pour la Banque mondiale d'une certaine inefficacité dans leur allocation. Enfin, des pays comme la Lettonie pourraient réduire la pauvreté en orientant plus leurs fonds vers les zones les plus démunies.

Répartition des pays selon leurs liens entre pauvreté, PAC et agriculture

Source : Banque mondiale

Lecture : l'axe des abscisses figure l'association entre pauvreté et agriculture, l'axe des ordonnées celle entre pauvreté et paiements de la PAC. Les pays dans le cadran en bas à gauche ont une association faible entre tous les indicateurs : l'agriculture et les paiements de la PAC ne sont pas liés à la pauvreté. À l'inverse, dans les pays du cadran en haut à droite, l'agriculture se fait dans des régions pauvres, lesquelles sont les plus soutenues par la PAC.

Vanina Forget, Centre d'études et de prospective

Source : Banque mondiale

Quel rôle pour la politique agricole commune dans la lutte contre le surpoids et l'obésité ?

Le dernier numéro d'Inra Sciences Sociales, publié en novembre, passe en revue les politiques nutritionnelles mises en place en Europe et questionne le rôle de la politique agricole commune (PAC) dans la lutte contre le surpoids et l'obésité dans l'Union : 52 % des adultes sont concernés en 2014 (36 % en surpoids, 16 % obèses), avec des conséquences négatives sur la santé et représentant un coût élevé, de l'ordre de 20,4 milliards d'euros en France.

Différentes actions publiques visent à combattre le surpoids et l'obésité : campagnes d'information, étiquetage, taxes nutritionnelles, interdictions de certains aliments, démarches volontaires. Elles ont un impact plutôt faible, la demande et l'offre s'y adaptant ou les contournant. Quant au rôle de la PAC, les auteurs constatent que ses évolutions ont contribué à baisser les prix européens des céréales, du sucre, des viandes rouges et des produits laitiers, relativement aux prix des autres produits agricoles, à l'encontre des recommandations nutritionnelles. Ils proposent donc une évolution de la PAC vers une « politique agricole et alimentaire commune », intégrant notamment la promotion de la production et de la consommation de fruits et légumes, de légumineuses à graines et de fibres.

Source : Inra Sciences Sociales

Évaluation de l'impact de la PAC sur les flux de main-d’œuvre agricole

Une équipe de chercheurs du Centre for institution and economic performance (université KU Leuven, Belgique), a publié en septembre un document de travail sur une évaluation de l'impact des subventions de la Politique agricole commune (PAC) sur les flux de main-d’œuvre agricole. Si cette question n'est pas nouvelle, ce travail se démarque des précédents par une analyse distinguant les effets des différents outils de la PAC, par son ampleur (210 régions européennes de l'Union à 27 étant couvertes), par l'attention portée à la robustesse des estimations économétriques et par le caractère récent de la période étudiée (2004 à 2014).

Les auteurs montrent que, en moyenne sur l'Union européenne (UE) et sur la décennie étudiée, les subventions de la PAC ont ralenti, de façon faible mais néanmoins significative, les départs d'actifs agricoles du secteur. Dans l'ensemble des pays, cet effet est largement attribué aux paiements découplés du premier pilier. Il se révèle toutefois moins fort dans les « anciens » États membres (UE-15) que dans les « nouveaux ». Pour les auteurs, ce résultat s'explique par le fait que les paiements découplés améliorent la productivité agricole, et donc la survie des exploitations. Les paiements couplés du premier pilier n'ont eu quant à eux aucun effet sur l'emploi, quelle que soit la zone considérée (anciens ou nouveaux membres).

L'impact du second pilier sur l'emploi paraît nul dans son ensemble, mais cela masque en réalité des effets variés selon les mesures et pays considérés. Ainsi, les paiements agro-environnementaux ont fortement réduit les départs d'actifs agricoles dans l'UE-15, plus encore que ne l'ont fait les paiements découplés, mais pas dans les nouveaux États membres. Dans ceux-ci, les mesures les plus efficaces pour limiter les sorties de la main-d’œuvre agricole ont été les investissements dans le capital physique et les paiements pour les zones défavorisées ; en revanche, les investissements dans le capital humain les ont accélérés.

Sur la base de la précédente programmation, les auteurs estiment qu'une diminution de 10 % du budget de la PAC amènerait quelques 16 000 personnes (en plus des 180 000 départs annuels) à quitter tous les ans le secteur. Ils concluent également qu'un report de 10 % des aides couplées sur des paiements découplés préserverait près de 13 000 emplois annuels.

Vanina Forget, Centre d'études et de prospective

Source : Centre for institution and economic performance

Les « politiques agricoles et alimentaires », sujet du colloque annuel de la Société française d'économie rurale

Introduit par D. Ciolos, ancien Commissaire européen à l'agriculture et au développement rural, le colloque annuel de la Société française d'économie rurale a exploré, les 21 et 22 juin, à Montpellier, les « trajectoires et réformes » à l’œuvre dans les politiques agricoles et alimentaires. Cet événement académique a permis à plus de 70 chercheurs de présenter les travaux récents ou en cours sur ce sujet. Les résumés des présentations sont disponibles en ligne.

Les sessions ont porté sur les politiques de l'Union européenne mais aussi de l'Afrique, du Moyen-Orient, de l'Amérique du Sud et de l'Asie. Les questions d'innovation, de normes, d'instruments pour des systèmes alimentaires durables et/ou locaux, de sécurité alimentaire, de changement climatique, d'agriculture biologique étaient notamment couvertes. Deux plénières ont également marqué le colloque : dans la première, C. Araujo-Bonjean (CNRS / université Clermont Auvergne) a retracé 30 ans de réformes des politiques agricoles en Afrique, tandis que, dans la seconde, E. Fouilleux (CNRS / Cirad) et S. Treyer (Iddri) ont exploré les mécanismes politiques à l’œuvre dans les négociations internationales agricoles et agroalimentaires (ex. GIEC, OCDE, etc.). Les travaux de P. Lacombe ont également été mis à l'honneur lors d'un hommage posthume.

Plusieurs sessions ont traité de l'évaluation de la PAC, dans la perspective de l'après 2020. Parmi les nombreuses présentations, H. Guyomard (Inra) et ses co-auteurs ont formulé des recommandations synthétisant les enseignements de la littérature afin d'améliorer la performance environnementale, la gestion des risques et le rôle alimentaire de cette politique. F. Santini (Commission européenne) a mis en exergue les difficultés croissantes d'analyse liées à la restriction continue des statistiques agricoles disponibles au niveau communautaire et à l'augmentation de la subsidiarité. K. Louhichi (Joint Research Center) a quant à lui présenté un nouveau modèle (IFM-CAP), dès à présent mobilisé pour apprécier les effets tant ex ante (scénarios post-2020) que ex post (verdissement) de la PAC : il permet de saisir l'hétérogénéité des exploitations agricoles européennes et donc de voir les effets des politiques à un niveau très détaillé. Enfin, J. Subervie (Inra) a défendu l'intérêt de mobiliser des « essais contrôlés randomisés », afin d'expérimenter grandeur nature les mesures de la politique pour comprendre leurs impacts avant de les déployer à plus grande échelle.

Vanina Forget, Centre d'études et de prospective

Source : Société française d'économie rurale

Comment prendre en compte les objectifs de développement durable dans la future Politique agricole commune ?

Dans une publication d’avril, l’Institut du développement durable et des relations internationales (IDDRI) propose un cadre méthodologique pour prendre en compte les objectifs de développement durable (ODD) dans la réforme de la PAC. L’agenda 2030, adopté par les Nations unies en 2015, définit 17 ODD et 169 cibles à atteindre par tous les pays. Il couvre tous les domaines : réduction de la pauvreté et des inégalités, protection de l’environnement, santé, gouvernance, etc. Si le secteur agricole est particulièrement concerné par l’objectif n°2 sur la sécurité alimentaire et l’agriculture durable, ses activités peuvent également influencer l’atteinte d’autres objectifs. Il est donc crucial, pour les auteurs, d’évaluer l’impact des politiques agricoles sur l’atteinte de tous les ODD.

L’approche proposée comporte trois étapes (cf. figure ci-dessous). Dans la première, les cibles pertinentes pour le secteur agricole européen sont identifiées. Au total, 47 des 169 cibles existantes sont retenues, notamment celles spécifiques à l’agriculture (ODD n°2), mais également certaines sur la santé, l’eau, le climat, la biodiversité et des aspects sociaux. Ces cibles sont ensuite regroupées en 10 catégories, elles-mêmes réparties dans trois grands groupes (impacts environnementaux, impacts socio-économiques sur les exploitations et impacts sur la société). Enfin, des indicateurs de suivi sont proposés pour 21 des 47 cibles retenues (cf. tableau ci-dessous pour les indicateurs environnementaux). Toutefois, peu de données sont pour l'instant disponibles pour mesurer les impacts socio-économiques sur les exploitations agricoles et la société.

Présentation des trois étapes de l’approche proposée pour rendre les ODD opérationnels

Source : IDDRI

Extrait du tableau des indicateurs proposés pour le suivi de l’intégration des ODD à la PAC (indicateurs environnementaux seulement)

Source : IDDRI

Selon les auteurs, pour que la nouvelle PAC intègre les ODD, il est nécessaire de faire évoluer son cadre évaluatif. Une logique d’impact, qui expliquerait comment les mesures mises en place peuvent contribuer à l’atteinte des objectifs, doit également être établie pour chaque pays. La récente communication de la commission (novembre 2017) semble aller dans ce sens, en proposant un nouveau modèle de fonctionnement pour la PAC, appelé delivery model, dans lequel chaque État devra construire un plan stratégique et sera évalué au regard de ce plan, via une batterie d’indicateurs. Enfin, selon les auteurs, les synergies existantes avec d’autres politiques sectorielles (par exemple dans le domaine de la santé) devront être identifiées et mobilisées.

Estelle Midler, Centre d'études et de prospective

Source : Institut du développement durable et des relations internationales (IDDRI)

Les mesures agro-environnementales réduisent de moitié l'utilisation d'herbicides en viticulture

Deux chercheuses françaises, L. Kuhfuss, université de Saint Andrews et James Hutton Institute (Dundee) et J. Subervie, Inra et Centre d'économie environnementale (Montpellier), viennent de publier un article, dans la revue Ecological Economics, qui évalue l'impact des mesures agro-environnementales territoriales (MAEt) sur la réduction de l'utilisation des herbicides en viticulture. Leur recherche, basée sur une approche statistique originale, a porté sur l'effet additionnel de ces mesures, de 2010 à 2013, en Languedoc-Roussillon, région comportant en France la plus grande densité d'exploitations viticoles.

Les chercheuses ont comparé l'utilisation d'herbicides entre certaines exploitations participant aux MAEt et d'autres, statistiquement comparables, qui n'étaient pas dans le dispositif, mais l'ont rejoint dès que leur zone est devenue éligible. Elles ont ainsi utilisé la variation dans le temps et l'espace de l'éligibilité des agriculteurs aux MAEt pour apparier des jumeaux statistiques. Leur échantillon de 153 exploitations viticoles a été finement contrôlé, grâce aux données du recensement agricole de 2010. Leurs résultats se sont avérés robustes à de nombreux tests, à différentes méthodes d'appariement et à différentes échelles.

Elles montrent ainsi que les MAEt ont incité les viticulteurs à réduire de près de moitié la quantité d'herbicides qu'ils utilisaient (entre 38 et 53 % en 2011 et entre 42 et 50 % en 2012). En se focalisant sur la mesure la moins contraignante et la plus mobilisée, qui impose « zéro herbicide entre les rangs », elles ont montré que son impact sur l'utilisation de produits phytosanitaires était significatif en 2011 mais nul en 2012. Cette variation dans le temps s’explique par le fait que, si les exploitations du groupe MAEt stabilisent à un niveau bas leurs traitements d’herbicides, celles du groupe de contrôle évoluent fortement à la hausse les années de forte pression des adventices, à l'instar de 2011.

Les auteures concluent, grâce à ce travail, que les mesures agro-environnementales peu contraignantes sont efficaces pour éviter les pics d'applications de produits les années nécessitant le plus de traitements. En revanche, les mesures les plus strictes sont celles qui ont un effet tendanciel important sur la réduction des produits phytosanitaires.

Vanina Forget, Centre d'études et de prospective

Source : Ecological Economics

Des impacts limités du régime de paiements de base en matière de simplification et de ciblage du premier pilier de la PAC

Un rapport spécial de la Cour des comptes européenne, publié en mars, présente les résultats d'un audit de performance du régime de paiements de base (RPB), introduit en 2014 par la réforme de la Politique agricole commune (PAC) et représentant près de 18 milliards d'euros annuels d'aides directes. Les auditeurs ont évalué la mise en œuvre du dispositif et proposent une première appréciation de ses impacts au regard des différents objectifs de la PAC 2014, tels que la simplification, le ciblage et la convergence d'aides destinées à soutenir le revenu des exploitants.

Après avoir rappelé les caractéristiques principales du RPB et ses différentes applications choisies par les États membres, les auteurs présentent les grands résultats de l'audit. Si la réforme a été dans son ensemble appliquée, elle a parfois représenté une charge administrative importante et complexe. De plus, des organismes payeurs ont été confrontés à des difficultés, dans certains États, notamment pour sélectionner les « agriculteurs actifs ». Par ailleurs, la Cour relève des cas de gains exceptionnels, comme en France, lorsque certains agriculteurs bénéficient de droits à paiement historique pour des surfaces qu'ils n'exploitent plus.

Valeur moyenne des DPB en 2015

Source : Cour des comptes européenne

À partir d'études de cas, de l'analyse de la mise en œuvre du dispositif et de l'exploitation des premières données disponibles, les auteurs ont en partie évalué certains impacts de la réforme. En ce qui concerne la simplification de la PAC, ils constatent que, pour certains pays, l’exercice a été rendu plus complexe du fait de l'application d'options et de dérogations. En matière de soutien au revenu, si la réforme a permis une convergence partielle des soutiens à la surface, des exploitants ne nécessitant pas de soutien au revenu bénéficient toujours d'aides importantes et une forte hétérogénéité subsiste. Par ailleurs, du fait de la nature même de l'aide à la surface, ses limites subsistent, notamment la capitalisation des aides au profit des propriétaires fonciers. Les auditeurs recommandent par conséquent : a) des rectifications et des contrôles ciblés afin d'améliorer le calcul de certains DPB ; b) une clarification de l'interprétation des textes et de la gouvernance du dispositif ; c) de réformer la PAC en s'appuyant sur une évaluation plus complète du RPB actuel, au regard de ses objectifs de soutien au revenu ou de rémunération des externalités positives, tout en anticipant l'évaluation in itinere de la PAC post-2020.

Alexis Grandjean, Centre d'études et de prospective

Source : Cour des comptes européenne

L'IEEP propose des idées pour définir et mesurer les objectifs environnementaux de la nouvelle PAC

À la suite des propositions de la Commission européenne sur la future Politique agricole commune (PAC) 2021-2027, l'Institut pour une politique européenne de l'environnement (IEEP) a publié un rapport intitulé Ideas for defining environmental objectives and monitoring systems for a results – oriented CAP post 2020. Financé par la section allemande du WWF, ce travail analyse l'architecture générale proposée par la Commission, au regard des objectifs environnementaux de l'Union européenne (biodiversité, qualité et disponibilité de l'eau, protection des sols, qualité de l'air). Si les auteurs saluent le passage d'une « obligation de moyens » à une « obligation de résultats », ils pointent aussi des zones grises et des points critiques, aux différentes étapes de formulation des objectifs et indicateurs de suivi qui, selon eux, ne permettent pas pour l'instant d'assurer que les enjeux environnementaux resteront prioritaires au même titre que les questions économiques et sociales.

Source : IEEP

Les impacts financiers du Brexit sur le budget de la PAC

Une étude de Farm Europe parue en avril s'intéresse aux impacts financiers du Brexit sur le budget de la PAC. Les auteurs proposent une estimation des coûts pour les États membres en considérant les scénarios suivants : 1) augmentation des contributions nationales pour maintenir le budget de la PAC ; 2) baisse du budget de la politique agricole visant à compenser 50 % de la perte budgétaire nette consécutive au Brexit ; 3) baisse du budget de la PAC absorbant intégralement cette perte budgétaire. Chacun de ces trois scénarios est décliné en trois variantes, selon des hypothèses d'estimation des pertes nettes budgétaires liées au Brexit (entre 6,6 et à 9,4 milliards d'euros). Sur cette base, le document propose une série de tableaux synthétiques des estimations des implications budgétaires liées à la PAC pour les pays membres de l'Union européenne.

Source : Farm Europe

Les Européens, l'agriculture et la PAC : résultats de l'Eurobaromètre 2017

La Commission européenne conduit fréquemment, depuis 1974, des enquêtes d'opinion publique auprès des citoyens européens, appelées Eurobaromètres. Huit ont ainsi été menées sur « les Européens, l'agriculture et la Politique agricole commune (PAC) » depuis 1988, dont la dernière édition a été publiée en février 2018. Réalisée par la société TNS political & social à la demande de la Direction générale de l'agriculture et du développement rural, elle repose sur des entretiens réalisés en face-à-face en décembre 2017 auprès de 28 000 citoyens des 28 États membres (dont 1 015 en France). L'échantillonnage réalisé assure une répartition géographique et socio-démographique des interviewés représentative de leur importance dans chaque pays. Comme dans tous les Eurobaromètres, les données détaillées sont mises à disposition du public. Dans le rapport, une partie des résultats est mise en perspective avec ceux des précédentes éditions.

Les sujets abordés au fil des 22 questions posées sont larges, les personnes interrogées donnant par exemple leur opinion sur : le rôle et les responsabilités des agriculteurs dans la société (voir la première figure ci-dessous) ; le niveau approprié pour gérer le secteur (communautaire, national ou régional) ; les objectifs que devraient avoir les politiques agricoles et de développement rural ; la connaissance de la PAC et la perception de sa performance et de ses priorités (voir la deuxième figure) ; les bénéficiaires de la PAC ; le soutien financier actuel et futur aux agriculteurs ; les facteurs qui influencent les achats alimentaires ; l'agriculture biologique ; le commerce international de produits agricoles (incluant les accords commerciaux).

Opinion des citoyens européens sur les principales responsabilités qu'ont les agriculteurs dans notre société (résultats agrégés)

Source : Commission européenne

Des résultats très riches de cette enquête, les auteurs concluent notamment que plus de 9 citoyens européens interrogés sur 10 considèrent que les zones agricoles et rurales sont importantes, voire très importantes (53 %) pour l'avenir. Fournir une alimentation de qualité, saine et sûre doit pour eux, et ce depuis les années 1990, demeurer la priorité des agriculteurs et des politiques publiques. Plus des deux tiers déclarent connaître la PAC et soutiennent ses objectifs, tandis qu'une petite moitié pense que cette politique ne bénéficie pas uniquement aux agriculteurs (figure ci-dessous). La majorité considère que le budget de la PAC est adéquat (45 %) ou trop faible (26 %), 11 % le considérant trop élevé.

Réaction des citoyens européens interrogés face à l'affirmation : « la PAC bénéficie à tous les citoyens européens et pas qu'aux agriculteurs » (résultats par pays)

Source : Commission européenne

Vanina Forget, Centre d'études et de prospective

Source : Commission européenne

Pour la Banque mondiale, la PAC agit positivement sur l'emploi et réduit la pauvreté à l'échelle européenne

Dans son rapport Thinking CAP : supporting agricultural jobs and incomes in the EU, la Banque mondiale conclut à des effets différenciés, mais globalement vertueux, de la PAC sur l'emploi et la pauvreté dans l'Union européenne. Les auteurs ont développé une approche empirique en mobilisant des données, à différentes échelles, sur les aides de cette politique et sur les variables économiques du secteur agricole. Contrairement aux travaux existants, les résultats ne sont pas issus de projections, de modèles ou de comparaisons ex post : il s'agit de la première analyse empirique mesurant des corrélations entre la PAC et la pauvreté européenne sur longue durée.

L'étude conclut tout d'abord à un rôle positif de la PAC sur l'emploi agricole. Cet effet est néanmoins limité : une hausse de 10 % des subventions réduit de 1,5 % les pertes d'emplois du secteur. Mais l'étude montre aussi un rôle positif de cette politique sur la productivité agricole qui s'expliquerait, selon les auteurs, par le fait que, moins exposés aux risques, les agriculteurs seraient plus incités à investir. Contrairement à une idée répandue, il n'y aurait pas, d'après ces résultats, de contradiction entre amélioration de la productivité et maintien des emplois.

La PAC aurait également contribué à réduire la pauvreté dans l'UE, ainsi que les inégalités entre les régions européennes, cela étant dû notamment à l'amélioration de la qualité des emplois agricoles, et à un ciblage relativement efficace des fonds vers les régions européennes où le secteur agricole est corrélé à un taux de pauvreté important des populations. Ces résultats sont différenciés en fonction des États et des instruments. Les effets de la PAC varient ainsi selon l'étape atteinte par le pays dans le « processus de transformation structurelle », lequel permet de diminuer la pauvreté dans les zones agricoles. De plus, si le rapport salue les vertus des paiements découplés du premier pilier et les dispositifs du deuxième, il identifie en revanche des résultats négatifs des paiements couplés sur l'emploi.

Il résulte de cette analyse des recommandations ciblées. Pour les pays en transition (Roumanie, Bulgarie mais aussi Grèce ou Espagne), les auteurs recommandent de poursuivre le découplage des aides et le ciblage de celles-ci sur les zones et les producteurs les plus pauvres, et d'améliorer les conditions de vie dans les zones rurales. Pour ceux où la transition est plus avancée, il s'agirait de centrer la PAC sur les soutiens du deuxième pilier, destinés à poursuivre la modernisation de l'agriculture.

Alexandre Martin, Centre d'études et de prospective

Source : Banque mondiale