Pour la prochaine PAC, Momagri propose des aides anticycliques en lieu et place des aides découplées

Le think tank Momagri a publié en janvier son « livre blanc » et a adressé une lettre au nouveau commissaire européen Phil Hogan dans laquelle il lui demande de profiter de la révision à mi-parcours du cadre financier pluri-annuel européen en 2016-2017 pour lancer une grande réforme de la PAC, en redéployant l'essentiel du budget consacré aux paiements directs vers des aides anticycliques.

Face à une volatilité des prix croissante, Momagri regrette que la nouvelle PAC, entrée en vigueur en 2015, ne soit plus dotée d'outils de régulation et rappelle que d'autres grands pays agricoles (États-Unis, Brésil, Chine) ont fait le choix de mettre en place des paiements anticycliques qui permettent d'intervenir lorsque les marchés s'effondrent.

La proposition s'appuie sur la définition, pour les différentes productions, d'un prix d'équilibre européen qui correspond au prix de revient moyen annuel. Pour de petites variations de prix autour de ce prix d'équilibre (entre un prix plancher qui correspondrait au prix d'équilibre moins un écart-type et un prix plafond qui correspondrait au prix d'équilibre plus un écart-type), il n'y aurait aucune intervention publique, hormis une aide forfaitaire, versée quels que soient les prix de marché, pour tenir compte des surcoûts liés au respect des exigences européennes sanitaires et environnementales.

En cas de baisse du prix en dessous du prix plancher, un paiement anticyclique serait versé, correspondant à l'écart entre le prix plancher et le prix du marché. Si les prix descendent en dessous d'un deuxième seuil de régulation publique, des achats publics seraient réalisés, ceux-ci étant toutefois limités à 4 % de la production annuelle. Si les niveaux de prix le permettent, l'UE pourrait ensuite réaliser des opérations de déstockage. Enfin, lorsque les prix dépasseraient une certaine valeur fixée par l'UE, une taxe variable de solidarité serait instaurée sur toutes les transactions agricoles financières et physiques, et permettrait d'alimenter un fonds de réserve de gestion de crise.

Schéma de fonctionnement proposé

Source : Momagri

Les simulations réalisées par Momagri sur les périodes 2007-2013 et 2014-2020 (sur la base de différents scénarios de prix agricoles) aboutissent à des coûts budgétaires inférieurs de 15 % par rapport au budget consacré à la PAC entre 2007-2013 ou de 10 % par rapport au budget prévisionnel de la PAC 2014-2020. À noter que les prix d'équilibre utilisés (calculés sur la base du RICA européen sur la période 2006-2011) sont de 215 € la tonne pour les céréales et 350 €/t pour le lait. Enfin, Momagri estime que les niveaux des paiements anticycliques et des opérations de stockage/destockage restent compatibles avec les limites fixées par l'OMC dans le cadre de la boîte orange, qui comprend les paiements distorsifs et est limitée à 39,9 milliards d'euros par an.

Anne-Sophie Wepierre, Centre d’études et de prospective

Source : Momagri

 

Économie politique de la réforme de la PAC : un Parlement européen influent mais insuffisamment doté en ressources

La réforme de la PAC pour la période 2014-2020 a été la première à se dérouler dans le cadre des règles du Traité de Lisbonne, qui ont accordé au Parlement européen les mêmes pouvoirs de décision qu'au Conseil en matière de politiques agricoles. Dans un rapport récent, L. Knops et J. Swinnen (Centre for European Policy Studies) évaluent les conséquences de ce changement sur le processus politique et livrent plusieurs recommandations pour l'avenir.

Le renforcement des pouvoirs du Parlement européen a d'abord modifié le fonctionnement interne de l'institution. Les auteurs considèrent que la COMAGRI, commission parlementaire en charge de la PAC, a sur la plupart des sujets été moins encline à la réforme que la Commission européenne, ce qui serait dû à la forte représentation des intérêts agricoles dans cette instance, mais aussi à la nouvelle responsabilité légale des parlementaires. Le Parlement a néanmoins été très pro-actif, et le nombre record d'amendements déposés reflète l'importance de l'activité législative des députés. Il en est résulté une meilleure culture du compromis entre les groupes politiques et les nationalités.

Le nouveau processus de décision a également introduit une nouvelle culture inter-institutionnelle, rendant plus fluide la communication entre Commission, Conseil et Parlement, qui était historiquement faible. Le rapport constate une influence non négligeable du Parlement dans le processus de réforme, estimant que plus de la moitié de ses amendements ont été retenus. Cependant, les capacités techniques du Parlement, très inférieures à celles de la Commission et du Conseil, limitent ses possibilités de négociation. Les auteurs recommandent par conséquent de mieux le doter en ressources, afin de le rendre moins dépendant des analyses techniques de la Commission, des États ou des groupes d'intérêt.

La codécision a également rendu le processus plus démocratique, en raison notamment d'une participation accrue de la société civile aux débats. Les auteurs évoquent l'émergence d'une « société civile européenne », plus organisée et mobilisée dès la phase amont du processus de réforme (voir sur le même sujet la récente note du CEP).

Ce rapport confirme donc, sur une base empirique, ce que plusieurs observateurs avaient annoncé. D'un côté, l'introduction de la codécision a contribué à ouvrir le champ de l'agenda politique en matière agricole, en impliquant un plus grand nombre d'acteurs. De l'autre, elle a réduit la capacité de la Commission à induire des changements importants dans la politique agricole.

Alexandre Martin, Centre d’études et de prospective

Source : Parlement européen

Un rapport au Parlement européen recommande le développement de filets de sécurité et d'assurances pour la prochaine PAC

Jean Cordier, d'AgroCampus Ouest, est l'auteur d'une étude commandée par le Parlement européen et récemment publiée. Il s'agit d'une analyse comparative des outils de gestion des risques, en agriculture, intégrés aux politiques agricoles européenne et américaine.

L'auteur commence par faire un bref historique de l'utilisation de ces outils aux États-Unis et en Europe, avant de comparer les nouveautés apportées par le Farm Bill de 2014 et la nouvelle Politique Agricole Commune. Il souligne une différence importante : les États-Unis placent la gestion du risque et l'intervention publique en cas d'aléas au cœur de leur politique, alors que l'Union européenne développe beaucoup moins les assurances agricoles et les filets de sécurité.

Si l'auteur met en avant le renforcement des assurances agricoles américaines, basées sur un partenariat public-privé, il décrit également le fonctionnement des nouveaux filets de sécurité gérés directement par l'État, sur les prix ou le chiffre d'affaires, qui sont bien au cœur de la politique agricole américaine depuis des décennies, mais qui ont été récemment renforcés avec un relèvement significatif des prix de référence des principales cultures concernées. Selon l'auteur, l'Union européenne a, dans sa dernière PAC, fait quelques avancées, mais qui se révèlent difficiles à mettre en œuvre, en l’absence des outils nécessaires à leur application. Seuls certains pays de l'UE commencent à développer des programmes d'assurance, telle la France, et ce parfois en dehors du champ communautaire.

L'étude se termine par une série de propositions pour la prochaine PAC de 2020, en vue de développer une véritable politique européenne de gestion du risque. Ces propositions insistent sur la nécessité de mettre en place des filets de sécurité coordonnés au niveau européen, de concevoir une politique de soutien aux assurances privées, un financement flexible et adapté de ces mesures, ainsi qu’une refonte du premier pilier.

Alexis Grandjean, Centre d’études et de prospective

Source : Parlement européen

Quelques idées sur la PAC d'après 2020 selon l'IEEP

Dans une note de l'Institute for European Environmental Policy (IEEP), l'économiste David Baldock livre son analyse des enjeux potentiels de la prochaine réforme de la PAC. À l'instar d'autres analyses relayées sur ce blog récemment, il considère qu'il n'est pas trop tôt pour s'interroger sur la manière dont les mécanismes introduits dans la réforme de Dacian Ciolos pourront être approfondis après 2020.

Si la PAC devra toujours, dans cinq ans, répondre aux enjeux de sûreté alimentaire et de durabilité, et offrir des filets de sécurité aux agriculteurs, il est probable selon l'auteur qu'elle devra aussi davantage répondre à un objectif de création d'emplois, et peut-être aussi de contribution à l'économie circulaire.

La demande pour un effort de simplification de la PAC devrait être croissante, mais D. Baldock considère que la simplification ne peut être un objectif de politique publique en tant que tel. L'hétérogénéité des agricultures européennes et la diversité des externalités produites par l'activité agricole rendent la complexité inévitable, et la politique nécessiterait d'être de plus en plus ciblée et différenciée, et non l'inverse.

Les enjeux de redistribution (entre pays, entre agriculteurs) ont toujours été prépondérants dans les différentes réformes, mais l'auteur regrette qu'ils constituent parfois un frein à la mise en place d'approches nouvelles. Il recommande que ces ajustements puissent être négociés en dehors de la PAC, et non pas uniquement au sein de celle-ci.

La note identifie plusieurs sujets qui pourraient être au cœur des débats dans la prochaine négociation, notamment : l'approfondissement des outils permettant de garantir la gestion durable des terres (que l'auteur considère comme le principal bien public légitimant la PAC), la réorientation des soutiens vers ceux qui en ont besoin ou ceux qui contribuent le plus aux biens publics environnementaux, les approches collectives, les objectifs de résultats plutôt que de moyens. En matière d'instruments de marché, D. Baldock n'écarte pas un retour vers plus de régulation, en contrepartie de baisses potentielles du budget de la PAC.

Enfin, partant du constat que la récente réforme a introduit un haut niveau de flexibilité pour les États membres dans la manière d'appliquer les mesures, l'auteur considère que si une demande pour une plus forte harmonisation entre États pourrait émerger concernant les systèmes d'assurance, les politiques de soutiens devraient, elles, être de moins en moins « communes » et de plus en plus différenciées.

Alexandre Martin, Centre d’études et de prospective

Source : Institute for European Environmental Policy

« La PAC dans tous ses États »

Le 20 novembre, l'Institut de l'élevage et la Confédération nationale de l’élevage ont organisé une conférence sur la mise en œuvre de la nouvelle PAC dans différents États européens (présentations disponibles en ligne). Consacrée aux productions animales, la matinée a permis aux représentants de divers pays de l'Union européenne de présenter l'application de la nouvelle politique agricole dans leurs États. L'après-midi, des analyses des politiques agricoles brésilienne et américaine, ainsi qu'une présentation sur les négociations commerciales bilatérales par Thierry Pouch, ont permis de resituer la PAC dans le contexte mondial. Enfin, la nouvelle organisation de l'OCM unique et les nouvelles mesures de gestion de crise ont été présentées.

Parmi les informations à retenir de la conférence, il y a l'utilisation par l'Espagne de la possibilité de mobiliser le second pilier pour le développement d'organisations de producteurs. Il apparaît également que les choix nationaux divergent concernant la convergence des paiements de base. En effet, alors que les Pays-Bas s'orientent vers une convergence totale, celle-ci reste partielle en France et en Italie et limitée au Royaume-Uni et en Espagne. Enfin, la France, l'Espagne et la Pologne ont fait le choix de renforcer les aides couplées, tandis que l'Allemagne et les Pays-Bas choisissent un découplage quasi-total. L’Allemagne, comme la France, consacrera une partie des aides à un paiement redistributif sur les premiers hectares.

Anne-Sophie Wepierre, Centre d’études et de prospective

Lien : Institut de l’élevage

Une réforme substantielle de la PAC en 2020 serait peu probable... à ce stade

L'économiste irlandais Alan Matthews s'est récemment livré, sur son blog, à un exercice de prospective concernant les futures réformes possibles de la PAC. Dans la perspective de la trajectoire de la PAC depuis la réforme « Mac Sharry » (1992), l'auteur considère qu'une vraie réforme pourrait consister à suivre les recommandations faites en 2010 par les ministres de l'agriculture de l'OCDE : remplacer les paiements découplés, par nature transitoires, par des soutiens ciblés destinés à atteindre des objectifs spécifiques. Si la récente réforme de Dacian Ciolos a constitué un pas dans ce sens, elle a également introduit des mécanismes contraires à la logique des précédentes réformes : il n'est donc pas évident, a priori, de prévoir dans quelle direction irait une future grande révision de la PAC, si elle devait avoir lieu.

Plusieurs fenêtres d'opportunité devraient en théorie se présenter dans les prochaines années : évaluation de la mise en œuvre des surfaces d'intérêt écologique prévue en mars 2017 ; rapport sur la performance de la PAC prévu par le nouveau règlement horizontal en décembre 2018. Surtout, le futur Cadre Financier Pluriannuel (2021-2028) pourrait, selon l'auteur, faire l'objet d'une première communication de la Commission dès 2018.

Cependant, d'après Alan Matthews, les conditions ne semblent pas réunies pour que ces occasions donnent lieu à une réforme d'ampleur. La nouvelle Commission, tout d'abord, n'affiche pas une telle volonté : les priorités du mandat du commissaire Phil Hogan portent sur la mise en œuvre de la réforme, la simplification de certaines mesures et la bonne gestion des ressources financières ; la mandature sera occupée par des dossiers de taille (fin des quotas laitiers, accords commerciaux, Russie, OGM) ; le commissaire s'est dit favorable à garantir une période de stabilité du cadre de la PAC. Par ailleurs, l'auteur perçoit une faible appétence des États membres pour une future réforme, liée notamment à l'importante flexibilité dans l'application de la PAC introduite par la réforme Ciolos qui, si elle pourra poser des problèmes de cohésion au sein du marché intérieur, ne devrait pas inciter les pays à vouloir modifier fortement la politique. Quant au Parlement européen, les eurodéputés récemment élus auront terminé leur mandature (2019) lorsque les véritables discussions sur la PAC et le cadre financier d'après 2020 auront lieu.

Pour A. Matthews, si la réforme qui vient de s'achever prévoit plusieurs rendez-vous intermédiaires, il est peu probable qu'une réforme d'ampleur se dessine dans les années à venir. Ceci dépend toutefois de nombreux facteurs, dans une période marquée par une forte instabilité économique et géopolitique.

Alexandre Martin, Centre d’études et de prospective

Source : CAP Reform.eu

Quel rôle et quels effets de la PAC dans la préservation des prairies permanentes ?

Dans son numéro 64 de juillet 2014, Le courrier de l'environnement de l'Inra a publié un article proposant une réflexion sur les effets de la « conditionnalité PAC » dans la préservation des prairies permanentes, en analysant en détail les textes réglementaires européens et leurs modalités d'application en France. Malgré la reconnaissance de ses nombreux avantages sur le plan environnemental, paysager ou même sur la qualité des produits animaux, la prairie est en régression continue en France métropolitaine depuis les années 1970, et ce jusqu'en 2010 (date des dernières données mobilisées). Alors que la baisse est très forte dans les régions de grandes cultures et mixtes, on assiste ailleurs à une spécialisation herbagère. Toutefois, les prairies naturelles sont les plus menacées dans toutes les zones.

L'enjeu « prairie » a été progressivement intégré à la PAC, depuis la création de l'indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN), en passant par la prime au maintien des surfaces d'élevage extensif (PMSEE devenue ensuite PHAE). Son rôle environnemental est explicitement reconnu dans le règlement (CE) n°1782/2003 [article 5(2)], instaurant en 2005 la conditionnalité des aides PAC et comportant notamment une exigence de « maintien des pâturages permanents (PP) ».

Si la formulation européenne de cette exigence dans le règlement de 2003 laissait prévoir une protection forte de l'ensemble des prairies, l'auteur montre qu'une interprétation très « lâche » de cet article dans son règlement d'application a grandement atténué la portée de la mesure. Le choix, par exemple, de limiter à 10% la diminution du ratio PP / Surface Agricole Utile entre 2005 et 2013 s'avère peu contraignant puisque la baisse des surfaces en prairies n'a pas dépassé ce taux en moyenne depuis 1992. Il en va de même pour les modalités d'application prises à l'échelle nationale.

L'auteur s'interroge donc sur l'effet de la conditionnalité. Si l'enjeu de maintien des prairies semblait bien se prêter à un instrument de ce type, plusieurs dispositions ont pu produire des effets pervers et conduire paradoxalement à un retournement des prairies. C'est le cas par exemple de l'anticipation de l'année de référence.

Enfin, quelques perspectives pour la politique agro-environnementale sont proposées : ne pas focaliser uniquement le maintien sur la « quantité » de prairies mais aussi sur leur « qualité » (celle-ci ayant tendance à être dégradée par intensification), assurer un bon équilibre entre adaptation aux situations locales et niveau d'ambition, etc. Autant d'enseignements au prisme desquels la mise en œuvre du « verdissement » à venir pourra être analysée, selon l'auteur.

Clément Villien, Centre d'études et de prospective

Source : Le Courrier de l'environnement de l'Inra

Articulation de la PAC et de la DCE – Rapport de la Cour des comptes européenne

Dans un rapport publié en mai 2014, la Cour des comptes européenne (ECA) pose la question suivante : « les objectifs de la Directive Cadre sur l'Eau (DCE) ont-ils été pleinement pris en compte dans la PAC ? ». L'ECA considère l'articulation entre la PAC et la DCE comme partielle, bien que les mesures en place aient un effet positif quant à l'atteinte des objectifs en termes de quantité et de qualité de l'eau.

L'ECA a recouru à une analyse bibliographique des textes de la Commission européenne et de l'Agence européenne de l'environnement, à des audits dans sept pays membres dont la France (bassin versant Loire-Bretagne) et à un sondage conduit auprès de 140 organismes de conseils travaillant avec les agriculteurs.

L'ECA s'est penchée sur plusieurs points :

• la structure de la DCE, plus particulièrement des programmes de mesures (déclinaison en actions concrètes – échéancier, montage financier – pour atteindre les objectifs DCE à l'échelle du bassin hydrographique), dont les difficultés de mise-en-œuvre (retard) affaiblissent la bonne intégration des problématiques qualitatives et quantitatives liées à l'eau dans la PAC ;

• la structure de la PAC dont la conditionnalité des aides et le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) ont un impact positif sur cette articulation mais ne sont pas exploités dans toute leur potentialité. Le rapport souligne l'absence de mesures en lien avec l'utilisation des pesticides et du phosphore, des faiblesses dans les procédures d'autorisation pour l'irrigation (permis, mesure du volume prélevé et adéquation avec le volume autorisé), dans le cadre des bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE), une faible utilisation des fonds dédiés à la question de l'eau (fonds supplémentaires alloués lors du bilan de santé, 1,3 milliard d'euros dont 17,5% en moyenne sont mobilisés), des mesures dans les programmes de développement rural (PDR) pouvant avoir des effets collatéraux négatifs sur la ressource en eau qui ne sont pas étudiés ex ante, etc.

Le document contient aussi la réponse de la Commission européenne au rapport de l'ECA. Un paragraphe est axé sur la nouvelle programmation 2014-2020 en lien avec le nouveau règlement de développement rural : l'eau y est explicitement présentée comme un domaine prioritaire, des conditions particulières pour l'aide à l'investissement (irrigation) sont détaillées, etc.

L'ECA conclut par le besoin de mieux intégrer les objectifs DCE dans les outils actuels de la PAC, mais aussi d'en créer de nouveaux avec une plus grande ambition en termes d'impacts sur la qualité et la quantité de la ressource en eau. Des recommandations sont également formulées pour les États membres (par exemple pénalités en cas de non-respect des objectifs) et la Commission européenne (par exemple des conditions minimum à respecter pour être éligible au FEADER, améliorer les dispositifs de suivi, la base de données Water Information System for Europe - WISE).

Élise Delgoulet, Centre d'études et de prospective

Source : Cour des comptes européenne

Politique agricole commune et biodiversité : quelles aides publiques en faveur de l'agriculture à Haute Valeur Naturelle ?

C'est la question à laquelle l'Institute for european environmental policy (IEEP) et le European Forum on Nature Conservation and Pastoralism (EFNCP) ont tenté de répondre dans une étude publiée en mai 2014. Le terme de « Haute Valeur Naturelle » (HVN), concept né dans les années 1990, désigne les formes d'agriculture abritant une riche biodiversité.

Les évolutions du secteur agricole, sous le double mouvement d'intensification et d'abandon de certaines terres, ont entraîné la perte de nombreux habitats et d'espèces d'intérêt communautaire et continuent de les menacer. Alors que l'UE s'est fixée des objectifs pour 2020 en matière de biodiversité, cette étude entend tirer des enseignements des politiques publiques existantes pour l'élaboration de celles à venir.

Les auteurs se livrent en premier lieu à un recensement et à une analyse des politiques environnementales et des mesures de la politique agricole commune (PAC) ayant une influence sur l'agriculture à haute valeur naturelle. Si un nombre important d'habitats d'intérêt liés à des activités agricoles sont concernés par Natura 2000, il apparaît que cette approche « conservatoire » n'est pas suffisante, une large proportion d'habitats menacés se trouvant également hors de ces zones. Concernant les versements liés à la PAC, les auteurs constatent que les exploitations « HVN » sont en général assez dépendantes des soutiens perçus, tout en en bénéficiant moins que la moyenne de l'ensemble des exploitations.

En s'appuyant ensuite sur des études de cas et sur une analyse des coûts de restauration des milieux dégradés, l'étude propose des fourchettes d'estimation de financements supplémentaires pour maintenir, voire restaurer certains milieux dégradés, via les outils de la PAC.

En conclusion, les auteurs rappellent, à destination des États membres, quelques points de vigilance dans la mise en œuvre de la PAC 2014-2020. Ils attirent particulièrement l'attention sur les critères d'éligibilité des soutiens publics qui, selon leur nature et leurs seuils, incluront plus ou moins largement les formes d'agriculture HVN.

Clément Villien, Centre d'études et de prospective

Source : IEEP