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18/11/2019

Comment développer et améliorer les expérimentations pour des politiques publiques plus efficaces et innovantes ?

Le Conseil d'État, sur demande du Premier ministre, a publié en octobre un rapport sur l'usage des expérimentations de politiques publiques en France. Il y dresse un bilan des expériences menées dans ce domaine depuis 2003 et formule 14 propositions pour faciliter leur développement et améliorer leur qualité.

Nombre d’expérimentations par mandat présidentiel depuis 2003

Experimentations1.jpg

Source : Conseil d’État

Une « expérimentation » est définie ici comme une méthode consistant à mettre temporairement en œuvre un dispositif afin, par une évaluation rigoureuse, d'en mesurer les effets au regard des objectifs poursuivis (efficacité), et ainsi éclairer la décision publique. En France, les démarches expérimentales s'appuient notamment sur deux articles de la Constitution (37-1 pour le niveau national, 72 pour le niveau local), autorisant l'utilisation de dispositifs expérimentaux pour des objets et des durées limités. Les auteurs constatent un nombre croissant d'expérimentations menées au titre de l'article 37-1 (figure ci-dessus), particulièrement nombreuses dans les domaines des politiques sociales, régaliennes et dans les champs environnementaux, du transport et du logement (figure ci-dessous). En agriculture, le Conseil d'État recense 15 expérimentations : publicité des résultats des contrôles sanitaires, étiquetage obligatoire de l'origine du lait et des viandes utilisés dans les denrées alimentaires préemballées, etc. Par ailleurs, il souligne que le recours à ce dispositif, marginalement utilisé par l'Union européenne, est peu adapté dans des domaines faisant l'objet d'une forte intégration communautaire. De manière générale, l'articulation difficile entre la démarche expérimentale (qui allonge le processus de décision publique) et le temps politique constitue le premier frein à sa mise en œuvre.

Expérimentations par secteur de politique publique

Experimentations2.jpg

Source : Conseil d’État

Enfin, les 14 propositions formulées par le Conseil d'État sont regroupées en trois grands axes : i) amélioration de la conception, de la conduite et de l’évaluation des expérimentations, ii) révision du cadre juridique et administratif (i.e. modification des articles 37-1 et 72) et iii) élaboration d'une stratégie ministérielle en matière d'expérimentation. Celle-ci devrait permettre de cartographier les services et organismes ayant un rôle à jouer en matière d’appui, d'expérimenter une fonction de recensement et de diffusion des résultats, de consacrer un budget spécifique à l’innovation publique et à la conduite d’expérimentations, et enfin d'étendre et rationaliser les dispositifs juridiques permanents d’expérimentations ouvertes (ex. par appel à projets).

Estelle Midler, Centre d'études et de prospective

Source : Conseil d'État

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La demande d'assurance des risques incendie en forêt devrait augmenter à l'avenir

Dans un récent article, des chercheurs de l'Inra ont analysé les facteurs expliquant les comportements de souscription d'assurance du risque d'incendie de forêts. Les travaux sur l'assurance forestière consistent généralement soit à déterminer le consentement du propriétaire à payer une prime (lui faisant révéler indirectement son aversion au risque), soit à mettre en lien des données d'assurance avec le profil des assurés. De façon originale, les auteurs ont croisé ces deux approches, travaillant sur un échantillon de quarante propriétaires privés du massif landais, possédant en moyenne 240 ha. Ils ont complété les données théoriques, recueillies par approche expérimentale, par des données obtenues par questionnaire.

Dans l'approche expérimentale, les propriétaires devaient indiquer le montant de la prime d'assurance qu'ils seraient prêts à payer pour une couverture totale des pertes de revenu liées aux incendies, selon huit scénarios. Chacun incluait trois dimensions : la modalité du soutien public en cas d'incendie (aucun soutien, aide d'un montant fixe, aide conditionnelle fixe pour les seuls assurés, subvention de la prime d'assurance), le degré d'incertitude sur le risque et le revenu moyen annuel généré par la forêt. Au total, 320 données de consentement à payer ont été recueillies. Les forestiers ont ensuite été invités à fournir des renseignements sur eux-mêmes (sexe, niveau d'éducation, catégorie socioprofessionnelle, revenus, etc.), leur forêt (surface), la relation entre forêt et patrimoine (modalité d'acquisition, part dans le patrimoine), leur confrontation préalable avec le risque incendie, et leur éventuelle souscription, précédemment, d'une assurance.

Procédant à une analyse économétrique, les auteurs se sont focalisés sur les impacts de « l'ambiguïté » (terme consacré) du risque d'incendie de forêt (l'incertitude entourant sa probabilité d'occurrence), de la perte de revenu anticipée, et des modalités de soutien public. Ainsi, plus l'ambiguïté s'accroît, plus la demande d'assurance augmente. À l'inverse, la politique d'aide en cas d'incendie réduit la propension des forestiers à s'assurer. Une subvention à l'assurance n'a pas d'effet significatif. Enfin, la propension à souscrire une assurance est plus forte pour les propriétaires les plus aisés ou ayant déjà été confrontés à un incendie. Pour les auteurs, alors que l’État a annoncé en 2017 ne plus apporter d'aides directes en cas de catastrophe en forêt, l'assurance devrait, à l'avenir, être le seul moyen de couvrir les risques dans un contexte d'incertitude croissante liée au changement climatique.

Muriel Mahé, Centre d'études et de prospective

Source : The Geneva Papers on Risk and Insurance - Issues and Practice

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15/11/2019

Le Sénat se penche sur la sous-utilisation des fonds structurels européens en France

Déposé fin septembre 2019, un rapport d'information du Sénat s'intéresse à l'utilisation française des fonds structurels européens. Amorcée à la fin des années 1950, la politique de cohésion de l'Union vise à réduire les écarts entre ses différentes régions. Elle mobilise à cette fin les fonds structurels ciblant la cohésion sociale (FSE), les développements régional (FEDER) et rural (FEADER), la pêche (FEAMP) et l'emploi des jeunes (IEJ). Pour la période 2014-2020, l'enveloppe totale allouée à la France s'élève à près de 28 milliards d'€, apportés à 41 % par le FEADER, 34 % par le FEDER et 22 % par le FSE.

Répartition par fonds de l'enveloppe allouée à la France pour la période 2014-2020

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Source : Sénat

Certains observateurs considèrent que la programmation actuelle connaît d'importantes difficultés de mise en œuvre, ce qui interrogerait la capacité du pays à consommer ces montants dans le temps imparti. Partant de ce jugement, la mission d'information sénatoriale visait à analyser l'ampleur de cette sous-utilisation, à identifier les raisons sous-jacentes et à faire des propositions pour y remédier.

Les auteurs nuancent tout d'abord l'idée selon laquelle la France serait très en retard dans sa programmation de dépenses. En effet, avec un taux de programmation de 61 % et un taux de réalisation de 35 % au 31 décembre 2018, elle se situe dans la moyenne des pays européens, à un niveau comparable à celui de l'Allemagne. Au final, la mission constate que l'essentiel des difficultés sont concentrées sur le FEAMP et, surtout, sur le programme Leader, qui relève du FEADER et pour lequel le taux de paiement n'est que de 5 %.

Les sénateurs attribuent l'essentiel des difficultés au transfert de l'autorité de gestion des fonds structurels aux Régions. Selon eux, celui-ci a été trop peu préparé et incomplet, notamment s'agissant du FEADER pour lequel l'instruction des dossiers reste gérée par l'État. Pour pallier ces problèmes, les auteurs appellent à clarifier les responsabilités entre État et Régions, et à aller vers une décentralisation plus poussée. Concernant le cas spécifique du FEADER, ils suggèrent ainsi de confier l'ensemble des mesures non surfaciques (aides aux investissements) aux Conseils régionaux et de réserver les mesures surfaciques à l’État (ICHN, MAEC, etc.), sans toutefois fermer la porte à un transfert ultérieur de ces dernières. Enfin, les sénateurs soulignent l'intérêt qu'il y aurait à simplifier les dispositifs opérationnels financés par les fonds structurels, ainsi que les procédures d'instruction et de contrôle.

Mickaël Hugonnet, Centre d'études et de prospective

Source : Sénat

10:26 Publié dans 4. Politiques publiques, PAC | Lien permanent | Tags : sénat, fonds structurels, fse, feder, feader, feamp |  Imprimer | | | | |  Facebook

14/11/2019

Des propositions de France Stratégie pour rendre la prochaine Politique agricole commune plus agro-écologique

France Stratégie, organisme d'expertise placé auprès du Premier ministre, a publié en octobre un ensemble de propositions pour faire de la prochaine Politique agricole commune (PAC) un levier de la transition agro-écologique. Ce rapport s'appuie sur les analyses d'un groupe d'experts, notamment de l'Inra et d'AgroParisTech. Après un rappel des objectifs et impacts de cette politique depuis 1962, les auteurs présentent les propositions de la Commission européenne pour la prochaine PAC. Pour eux, la structure envisagée, basée sur l'élaboration d'un Plan stratégique national (PSN) par chaque État membre, constitue une opportunité pour définir une politique plus efficace et en phase avec les aspirations sociétales : systèmes agricoles durables, niveau de vie décent des agriculteurs, attentes en matière d'alimentation et de santé, valeur ajoutée des filières agroalimentaires, etc.

Dans ce but, les auteurs proposent de rapprocher la PAC des principes de l'économie publique, en s'appuyant sur divers instruments parmi lesquels : un paiement de base à l'actif plutôt qu'à l'hectare ; des systèmes de bonus-malus i) pour les prairies permanentes (bonus croissant avec leur âge, malus en cas de retournement), ii) pour les surfaces d'intérêt écologique, restant à définir (malus en cas de destruction), iii) pour la diversification des cultures ; des taxes sur les pesticides et les médicaments vétérinaires, ainsi que sur les émissions de gaz à effet de serre ; etc. Ces différents instruments seraient déployés de manière progressive, pour ne pas mettre en difficulté certaines exploitations. Le budget national de la PAC proposée serait donc composé du budget actuel (7,4 milliards d') auquel s'ajouteraient les montants récoltés grâce aux taxes et malus (estimés à 3,9 milliards d', voir figure ci-dessous). Il permettrait notamment de financer les trois systèmes de bonus (entre 4 et 9 milliards d', estimations variant selon les taux choisis).

Répartition proposée du budget PAC pour la France

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Source : France Stratégie

Lecture : les chiffres représentent les montants en milliards d’euros estimés à pratiques constantes en début de réforme (première année de mise en œuvre).

Les auteurs ont ensuite analysé les effets pressentis de ces propositions sur différents types d'exploitations (figure ci-dessous). Ils montrent que les systèmes biologiques et herbagers pourraient conserver leurs pratiques actuelles tout en recevant plus d'aides. En revanche, les exploitations de grandes cultures conventionnelles devraient se diversifier pour maintenir leur niveau actuel de subventions. Des adaptations seraient également nécessaires pour certains élevages intensifs.

Effets pressentis, en termes d’aides versées, des réformes proposées pour différents types d’exploitations agricoles

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Source : France Stratégie

Lecture : Ae : agroécologique ; Arbo : arboriculture ; AV : aviculture ; Bvl : bovins lait ; Bvv : bovins viande ; COP : céréales et oléoprotéagineux ; ext : élevage extensif ; GC : autres grandes cultures ; Mar : maraîchage ; O-C : ovins et caprins ; PC : porcs ; PolyCE : polycultures-élevages ; Viti : viticulture.

Effet de la proposition de réforme sur les aides versées, au regard de la situation actuelle : 0 = effet a priori neutre ; + / 0 à +++ : effet légèrement à très positif ; - / 0 à --- : effet légèrement à très négatif.

Estelle Midler, Centre d'études et de prospective

Source : France Stratégie

10:22 Publié dans 4. Politiques publiques, PAC | Lien permanent | Tags : agro-écologie, france stratégie |  Imprimer | | | | |  Facebook

12/11/2019

Le Centre for Environment, Fisheries and Aquaculture Science (Cefas)

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Le Cefas est une agence exécutive du ministère de l'environnement, de l'alimentation et des affaires rurales (Defra) du Royaume-Uni, chargée des questions de durabilité des environnements aquatiques, marins ou d'eau douce. Fondé en 1902 à Lowestoft, cet organisme compte actuellement 530 employés dans diverses villes du pays, ainsi que deux antennes à l'étranger (Koweït, Oman). Le Cefas a pour mission d'appuyer la prise de décisions par le gouvernement du Royaume-Uni, mais il peut également être sollicité par d'autres acteurs (territoires d'outre-mer, gouvernements étrangers, entreprises, ONG, instituts de recherche, etc.), sur diverses thématiques : prévision des changements écosystémiques, développement de techniques innovantes de mesure et de surveillance, collecte de données, appui à l'économie bleue et durabilité des produits de la mer. Par exemple, cet organisme a proposé des éléments scientifiques pour aider à la mise en place d'aires de protection marine au Royaume-Uni. Par ailleurs, en matière de modélisation, il a développé des méthodes pour évaluer les impacts potentiels des flottes de pêche sur les espèces et les écosystèmes.

Dans le cadre de l'interdiction par l'Union européenne de la pêche électrique, il a publié en juin dernier une étude des impacts de ce type de chalut sur la biodiversité. La richesse spécifique mesurée est plus faible de 57 % sur la zone où la pêche électrique fut utilisée, comparativement à celle qui en était exempte. De plus, le nombre de captures était moindre de 21 %. Toutefois, les auteurs soulignent que la zone soumise à la pêche électrique avait également été exploitée par des chaluts traditionnels : les effets respectifs des deux techniques ne peuvent donc pas être distingués.

Enfin, dernière illustration de ses travaux, en mai 2019, le Cefas a co-animé un atelier sur la diminution des prises accessoires de cétacés dans les pêcheries du Royaume-Uni, rassemblant entre autres pêcheurs et décideurs politiques. Sur la base de ces échanges, il conseille par exemple de mettre en place des incitations monétaires pour encourager les pêcheurs à tester des alternatives techniques et à collecter des données pour en évaluer l'efficacité.

Aurore Payen, Centre d'études et de prospective

Source : Centre for Environment, Fisheries and Aquaculture Science

14/10/2019

Impacts de la Politique agricole commune actuelle sur l'agriculture des « pays en développement »

Le Comité européen des régions a publié récemment une évaluation des impacts des subventions de la Politique agricole commune (PAC) sur les prix et volumes des denrées alimentaires produites et exportées par l'Union européenne (UE) vers 83 pays en développement dits « vulnérables » (PVD, regroupant les pays les moins avancés, ceux d'Afrique subsaharienne et ceux signataires de l'Accord de Cotonou). Les auteurs du rapport commencent par une synthèse d'analyses antérieures sur le sujet. Ils étudient ensuite les cas de la poudre de lait, de la viande de poulet et des produits transformés à base de tomate : pour ces produits, les productions européennes représentent respectivement 35 %, 46 % et 12 % des importations des PVD.

Évolution des exportations européennes agricoles et agroalimentaires vers les pays en développement vulnérables, entre 2005 et 2018

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Source : Comité européen des régions

Pour le lait en poudre, les subventions de la PAC ont contribué à accroître le volume des exportations européennes, avec un impact négatif limité sur les prix. Elles n’ont pas influencé les exportations vers les PVD : le principal facteur de croissance, indépendant de la politique agricole, a été le développement technologique innovant de poudres de lait écrémé ré-engraissées avec de la matière grasse végétale, produit bon marché en concurrence directe avec les productions laitières locales et la poudre de lait entier traditionnelle. Pour la viande de poulet, les aides de la PAC n’ont influencé ni le prix ni le volume des exportations vers les PVD. Indépendamment des subventions, la croissance globale des viandes de poulet (essentiellement congelées), destinées pour moitié aux PVD, découle des préférences des consommateurs de l’UE pour certains morceaux (filets), les 25 % restant des carcasses (ailes, cuisses, abats) étant valorisés à l'exportation, là encore en concurrence directe avec les producteurs locaux. Pour les produits transformés à base de tomates, les aides européennes auraient une influence sur les prix de marché des PVD, mais elles n’ont pas eu d'effet significatif sur les volumes exportés.

Enfin, les auteurs suggèrent des évolutions pour la future PAC : une discipline plus stricte sur les aides couplées, des mesures de gestion des marchés ne déstabilisant pas les prix pour les producteurs des PVD, l’achèvement du processus de convergence des paiements directs, l'élimination progressive des paiements découplés pour le soutien au revenu à remplacer par des paiements explicitement liés à la fourniture de biens publics.

José Ramanantsoa, Centre d'études et de prospective

Source : Comité européen des régions

11:34 Publié dans 4. Politiques publiques, Développement, PAC | Lien permanent | Tags : pac, pays en développement, lait, viande, tomate |  Imprimer | | | | |  Facebook

09/10/2019

Compensation biodiversité : pas de perte nette, mais quel gain ?

Publiée dans la revue Biological Conservation, une étude menée par le Muséum national d'histoire naturelle (MNHN) dresse le bilan écologique des mesures compensatoires pour la biodiversité proposées par les projets d'aménagement en application de la loi de 2016 pour la reconquête de la biodiversité de la nature et des paysages. Les auteurs ont analysé 25 procédures d'autorisation environnementale (AE) de projets d'aménagement linéaires (ex. : autoroutes) en Occitanie (17) et dans les Hauts-de-France (8). Ils mettent en avant trois faiblesses majeures. Tout d'abord, l'approche générale de compensation étalonne le différentiel de biodiversité à compenser à partir du site de projet dégradé, sans prendre en compte l'état initial du site de compensation. Ainsi, dans 80 % des cas, les démarches de conservation sont en réalité des actions de préservation de milieux déjà en bon état écologique : forêts, zones de végétation semi-naturelle (garrigue, prairies). Par ailleurs, les surfaces de compensation annoncées sont inférieures, dans bien des cas, aux surfaces aménagées (577 ha contre 2 451 ha affectés, sur l'ensemble des 25 cas étudiés) et très morcelées (3 à 4 sites de compensation par projet d'aménagement). Enfin, les actions de conservation proposées se concentrent sur les aspects structurels (maintien des milieux ouverts) des écosystèmes, sans prendre en compte leur fonctionnement général.

Source : Biological Conservation

17/09/2019

Fonctionnement de la concurrence en Outre-mer

Début juillet 2019, l'Autorité de la concurrence a publié un avis sur le fonctionnement de la concurrence dans les Départements et régions d'Outre-mer (DROM), actualisant une première livraison de 2009. Plusieurs constats généraux sont posés pour les cinq territoires étudiés (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion, Mayotte). D'après des travaux de l'Insee repris dans l'avis, les écarts de prix à la consommation par rapport à la métropole persistent, ils sont significatifs et en grande partie imputables aux produits alimentaires (tableau ci-dessous). De plus, les spécificités fiscales (régime de TVA, octroi de mer), géographiques et économiques (marchés étroits, fort déséquilibre commercial, échanges commerciaux en grande majorité avec la métropole), peuvent affecter ces prix.

Écarts de prix, en 2015, entre DROM et métropole selon trois indicateurs (indice de Fisher, panier local acheté en métropole, panier métropolitain acheté localement)

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Source : Autorité de la concurrence, d'après données Insee, calculs et tableau Autorité de la concurrence

Note de lecture : un ménage métropolitain augmenterait ses dépenses alimentaires de 47,9 % en Martinique s'il consommait les mêmes produits et services qu'en France métropolitaine. À l'inverse, un ménage martiniquais réduirait de 22,6 % ses dépenses alimentaires s'il consommait en France métropolitaine à l'identique de sa consommation martiniquaise. Au final, les prix alimentaires sont 38,2 % plus élevés en Martinique qu'en France métropolitaine.

L'Autorité analyse ensuite finement le fonctionnement des différents marchés ultramarins, de l'amont à l'aval, les coûts et chiffres d'affaire de la distribution de produits de grande consommation, ainsi que les enjeux associés au commerce en ligne. On peut notamment retenir que la vente au détail est dominée par les grandes enseignes nationales, les enseignes de hard discount étant peu présentes. De même, produits à marques de distributeur et premiers prix jouent un rôle limité, à l'inverse des promotions sur des produits à marque nationale. Créé en 2012, le « Bouclier qualité-prix » (BQP) est largement salué mais rencontre des difficultés de mise en œuvre. L'import direct (produits achetés directement par les distributeurs auprès des fournisseurs métropolitains ou étrangers) augmente depuis 2009, représentant 45 % de la part moyenne (en valeur) des importations dans les achats de marchandise. Toutefois, spécialisés et localisés dans les DROM, les grossistes-importateurs conservent un rôle important. Par ailleurs, la production locale est limitée et peu compétitive, bien que prédominante dans certains cas : produits frais et ultra-frais, spécificités culinaires et culturelles, marques locales notoires. Les possibilités d'exportation sont très réduites (hors bananes et produits de la filière sucrière), et les subventions et l'octroi de mer jouent un rôle déterminant, pour ce segment en cours de structuration. Enfin, l'Autorité considère que les « produits de dégagement » (issus principalement de l'élevage, viande fraîche de volaille en particulier), ne peuvent être considérés comme concurrents de l'offre locale car non substituables.

Enfin, l'Autorité énonce dix-neuf recommandations visant à i) améliorer les études de prix et encourager l'action des observatoires des prix, marges et revenus, ii) évaluer les conditions d'application de l'octroi de mer, iii) réformer le BQP, iv) améliorer la régulation du fonctionnement des marchés, v) encourager une organisation plus efficace des filières locales (structuration, différenciation par des signes de qualité), vi) favoriser le développement du commerce en ligne.

Julia Gassie, Centre d'études et de prospective

Source : Autorité de la concurrence

16/09/2019

L'activité d'évaluation des politiques publiques à l'Assemblée nationale

Créé en 2018 par la commission des finances de l'Assemblée nationale, le « Printemps de l'évaluation » vise à renforcer la mission d'évaluation du Parlement. À travers cet exercice, il s'agit pour les députés de juger de l'efficacité des politiques mises en œuvre. Pour cette seconde édition, 45 rapports spéciaux thématiques d'origine parlementaire ont été produits ainsi qu'un rapport de synthèse.

Plusieurs enseignements transversaux sont tirés par les auteurs de ce travail. Pour commencer, les commissaires aux finances saluent les efforts réalisés en matière d'exécution budgétaire. En revanche, ils considèrent que les dispositifs de suivi de la performance des programmes pourraient être améliorés : l'information produite via ces dispositifs, surabondante, se révèle souvent inopérante pour l'évaluation des résultats et des impacts, et n'influence que rarement l'allocation des moyens. Enfin, les parlementaires estiment que les dépenses fiscales sont insuffisamment pilotées : leurs objectifs ne sont pas clairs et leurs effets ne sont pas mesurés.

Deux rapports spéciaux concernent les questions agricoles. Le premier est consacré à l'accompagnement des agriculteurs par les Agences de l'eau. Les parlementaires estiment que celles-ci apportent aux agriculteurs une aide utile : animation, conseil, subventions, etc. Ils saluent une organisation territoriale adaptée, ainsi qu'une gouvernance permettant d'associer l'ensemble des parties prenantes. En revanche, ils estiment que les relations entre les Agences de l'eau et l'Agence de services et de paiement (ASP), chargée du versement des aides, doivent être fluidifiées.

Le second rapport dédié à l'agriculture porte sur la politique de réduction de l'usage de produits phytosanitaires. Constatant que les objectifs en la matière n'ont pas été atteints, les parlementaires considèrent que cela résulte en particulier de lacunes dans le développement des alternatives aux pesticides, tel le bio-contrôle. Ils recommandent donc d'alléger les procédures d'homologation des produits de bio-contrôle, aux niveaux national et européen, de soutenir la recherche et de former les agriculteurs et conseillers à leur utilisation.

Signe d'une plus grande implication du Parlement dans l'évaluation des politiques publiques, les résultats de ce « Printemps de l'évaluation » pourraient alimenter les discussions budgétaires de l'automne.

Mickaël Hugonnet, Centre d'études et de prospective

Source : Assemblée nationale

17:00 Publié dans 2. Evaluation, 4. Politiques publiques | Lien permanent | Tags : assemblée nationale, agences de l'eau, biocontrôle |  Imprimer | | | | |  Facebook

Pour une Politique agricole commune plus verte

S'appuyant sur les propositions de la Commission européenne de 2018 pour la future programmation 2021-2027 (cadre financier pluriannuel en mai et Politique agricole commune en juin), des chercheurs de plusieurs universités et organismes européens (Allemagne, Portugal, France, Autriche, Grèce, Suède, Slovaquie, Royaume-Uni) identifient, dans un article publié en août dans la revue Science, cinq obstacles à la durabilité de la future PAC : 1) la faible cohérence de ses objectifs, entre eux et avec ceux de développement durable (ODD), 2) une priorité budgétaire donnée aux seuls objectifs économiques, 3) une architecture environnementale peu ambitieuse et faiblement incitative, 4) une approche encore trop peu liée aux impacts réels, et 5) un processus de réforme freinant le changement.

Selon eux, les propositions de la Commission intègrent neuf objectifs spécifiques, sans en expliciter l'articulation et la cohérence, certains pouvant, a priori, être antagonistes, comme par exemple les soutiens aux revenus des exploitations et la protection de l'environnement. Les auteurs plaident ainsi pour l'adoption d'un ensemble d'objectifs plus cohérents, liés aux ODD et accompagnés de cibles et d'indicateurs permettant d'évaluer l'amélioration de la performance via une comparaison avec un contrefactuel. Selon eux, des lignes directrices encadrant et harmonisant la rédaction des plans stratégiques nationaux devraient être définies pour garantir l'efficience de la PAC. De plus, la cohérence avec d'autres politiques publiques devrait être améliorée et les impacts au-delà de l'Union pris en considération.

Ventilation du budget de la PAC en 2017, selon chaque objectif spécifique proposé en 2018 pour la prochaine programmation 2021-2027

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Source : Science

La répartition du budget 2017, selon les neuf objectifs proposés, fait apparaître qu'actuellement 72 % des financements de la PAC relèvent des seuls objectifs de soutien aux revenus et d'accroissement de la compétitivité (voir figure ci-dessus). Selon les auteurs, cette structure du budget devrait être revue pour accorder un poids supérieur aux autres objectifs (protection de l'environnement, santé et qualité alimentaire, renouvellement des générations, etc.). Il leur semble ainsi souhaitable que les DPB et certains paiements couplés, soutenant des systèmes intensifs en intrants, soient progressivement réduits puis supprimés, au profit de mesures destinées aux agriculteurs ayant besoin d'un soutien pour s'engager dans des pratiques bonnes pour l'environnement. Pour les auteurs, les États devraient également pouvoir réallouer la totalité de leur budget du 1er au 2nd pilier. Les auteurs soulignent par ailleurs la nécessité de revoir, pour les rendre plus efficaces, les instruments de verdissement (paiement vert, conditionnalité, MAEC).

Enfin, ils observent que la proposition actuelle de future PAC tient peu compte des attentes sociétales, exprimées par diverses organisations et baromètres, et des résultats des évaluations de la proposition initiale de 2018, ce qui démontrerait selon eux une forte aversion au changement. À leurs yeux, l'amélioration environnementale de cette politique ne pourra donc se faire sans réforme du processus politique : plus de transparence, de justification des arbitrages pris au regard des connaissances scientifiques, etc.

Estelle Midler, Centre d'études et de prospective

Source : Science

16:57 Publié dans 4. Politiques publiques, Environnement, PAC | Lien permanent | Tags : pac post-2020, revenu, compétitivité, environnement |  Imprimer | | | | |  Facebook

Bilan de la Politique commune de la pêche dressé par un rapport parlementaire

L'Assemblée nationale a mis en ligne, en juillet 2019, un rapport d'information sur la durabilité environnementale de la pêche européenne. Sur la base d'un bilan de la Politique commune de la pêche (PCP) de 2013 et de l'état des stocks de poissons, il établit que l'objectif de l'Union d'atteindre un « bon état écologique » des stocks d'ici 2020 ne sera pas atteint. Puis il explore des perspectives pour la prochaine programmation de la PCP : investir dans la transition écologique ; lutter contre la pêche illégale, non-réglementée et la surpêche ; renforcer le respect des règles en matière de pêches professionnelle et de loisir.

La Méditerranée est une zone particulièrement préoccupante par rapport à l'objectif de durabilité des stocks : 78 % d'entre-eux y sont surexploités en 2016. Les auteurs proposent notamment d'étendre le système de quotas à toutes les espèces méditerranéennes (et non plus seulement au thon et à l'espadon) et d'y encourager plus fortement les travaux de chercheurs sur les stocks. De plus, de manière générale, les quantités maximales pouvant être pêchées dans une zone donnée ne respectent pas les avis scientifiques, donnés à titre consultatif dans 41 % des cas (figure ci-dessous). L'Assemblée demande que la Commission européenne ait obligation de justifier tout dépassement de ces seuils.

Nombre des totaux admissibles de capture sur la période 2014 à 2019 et proportion d'entre eux dépassant (en rouge) ou respectant (en bleu) les recommandations scientifiques

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Source : Assemblée nationale

En outre, il apparaît que la PCP repose essentiellement sur l'idée de maximiser les captures sur le long terme, ce qui favorise les objectifs en termes d'effort de pêche (ex. : nombres de jours de pêche et de bateaux), au détriment des aspects relatifs à la sélectivité des engins (ex. : maillage des filets). En plus de mieux prendre en compte ces derniers, les auteurs souhaitent intégrer la rentabilité maximale de la pêche dans les outils de gestion (cf. figure ci-dessous), et non plus seulement la quantité maximale.

Enfin, la PCP 2013 a introduit l'obligation de débarquement (OD) pour les espèces à quota ou à taille minimale de capture. Elle consiste à ramener au port, au lieu de les rejeter à la mer, les prises non conformes, par exemple ceux de taille non commerciale. Cette mesure est majoritairement rejetée par les pêcheurs européens. L'Assemblée déplore une mise en œuvre « brutale », sans contrôle ni accompagnement spécifique, alors que certains pays ayant interdit les rejets, comme le Chili ou la Norvège, auraient pu servir d'exemples. Parmi les conditions essentielles à l'acceptation de l'OD, figurent le développement des débouchés pour les poissons anciennement rejetés, l'amélioration de la sélectivité des engins et l'adaptation des navires à cette cargaison supplémentaire.

Le rendement maximal de capture, optimisation de la différence entre recettes et coûts

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Source : Assemblée nationale

Lecture : la distance AB correspond au plus grand écart entre les courbes de recettes et de coûts (AB > CD). AB permet donc de trouver le niveau d'effort de pêche (combinaison du nombre de jours en mer, taille du navire, puissance des engins, etc.), associé à la meilleure rentabilité, et donne donc le rendement maximal de capture.

Aurore Payen, Centre d'études et de prospective

Source : Assemblée nationale

16:54 Publié dans 4. Politiques publiques, Environnement, Pêche et aquaculture | Lien permanent | Tags : assemblée nationale, pcp |  Imprimer | | | | |  Facebook

13/09/2019

Les effets contrastés de la gestion des risques sur la productivité agricole

La gestion des risques influence-t-elle positivement la productivité agricole ? Pour répondre à cette question, M. Vigani (université de Gloucestershire) et J. Kathage (JRC, Commission européenne) proposent une analyse économétrique afin d'estimer les effets de différentes stratégies sur la productivité globale des facteurs (PGF).

En théorie, la gestion des risques permet une meilleure allocation des ressources, car elle donne la possibilité aux exploitants agricoles d'effectuer leurs choix de production (assolements, intrants, etc.) comme s'ils étaient neutres au risque. Cela suggère un effet positif sur la productivité. Mais, soulignent les auteurs, la gestion des risques a aussi un coût : primes d'assurance, coût des contrats, efforts de collecte et d'analyse des données, etc. Ce coût, susceptible d'augmenter avec la complexité de la stratégie mise en place, peut donc peser négativement sur la productivité.

L'étude est menée sur un échantillon de 700 exploitations agricoles productrices de blé en France (350, situées en Champagne-Ardenne, Picardie, Centre et Bourgogne) et en Hongrie (350, dans la plupart des régions). 16 stratégies de gestion des risques sont analysées, correspondant aux combinaisons possibles (« portefeuilles ») de quatre instruments : assurance, diversification des cultures, variétés résistantes, contrats. Un modèle de régression multinomial à régimes endogènes est choisi par les auteurs pour traiter des problèmes d'endogénéité, et isoler les effets propres des stratégies de gestion des risques sur la PGF.

Les résultats s'avèrent particulièrement contrastés (cf. figure). Les portefeuilles simples, recourant à un seul instrument, augmentent bien la productivité : c'est le cas des variétés résistantes (+ 9 % par rapport à une absence de gestion des risques) et les contrats (+ 22 %) lorsqu'ils sont choisis isolément. Les portefeuilles complexes, incluant davantage d'instruments, tendent en revanche à avoir un effet négatif (ex : « assurance-diversification-variété résistante », - 41 %), confirmant l'hypothèse des auteurs sur le coût croissant des stratégies complexes. Ces impacts sont en outre très différents entre la France et la Hongrie, et en fonction du niveau de risque auquel font face les exploitations agricoles. Ces résultats, soulignent les auteurs, nourrissent la réflexion sur l'avenir des politiques de gestion des risques, en particulier dans le contexte de réforme de la PAC.

Effets des portefeuilles d'instruments de gestion des risques sur la productivité des exploitations agricoles par rapport à l'absence d'instrument

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Source : American Journal of Agricultural Economics

Lecture : I = assurance ; D = diversification ; C : contrat ; V = variété.

Julien Hardelin, Centre d'études et de prospective

Source : American Journal of Agricultural Economics

Quelle résilience des exploitations américaines face au risque climatique, en présence de programmes d'assurance ?

Alors que la résilience des exploitations fait l'actualité, deux équipes de chercheurs américains viennent de contribuer, par leurs publications, à documenter l'impact des variations climatiques d'une part, et des assurances, d'autre part, dans la survie des structures agricoles.

La première équipe s'est appuyée sur les résultats des recensements américains de 1992 à 2012 pour cibler les agriculteurs installés depuis moins de 10 ans et mieux comprendre les facteurs influant sur la poursuite ou l'arrêt d'activité entre deux enquêtes. De manière originale, ils ont introduit les facteurs climatiques, et ce de deux façons séparées, indirectement à travers la volatilité des prix et directement avec les fluctuations de la température et des précipitations. De manière plus classique, ils ont également analysé le poids de différents facteurs socio-économiques, tels que la rentabilité, l'âge de l'agriculteur, le type d'exploitation (familiale ou non, culture ou élevage), la part de l'agriculture dans l'économie locale (à l'échelle des comtés) ou le montant des aides fédérales.

Les auteurs ont ainsi pu mettre en évidence les facteurs ayant le plus d'impacts, positifs ou négatifs, sur la probabilité de cessation d'un agriculteur récemment installé. C'est le cas des aides fédérales ou de la volatilité des prix, qui agissent de façon contre-intuitive : plus il y a d'aides ou plus les prix sont stables, moins les exploitations sont résilientes. À l'inverse, l'instabilité climatique a peu d'effet sur la durée de vie des exploitations, en raison notamment des outils de gestion des risques auxquels recourent les agriculteurs américains.

C'est d'ailleurs sur ce volet que la deuxième étude est focalisée : elle évalue les programmes d'assurance récolte au regard de la résilience des exploitations, à partir de données de panel dans le Kansas, entre 1992 et 2016. L'équipe a estimé de façon précise l'apport des programmes d'assurance dans le maintien en activité des structures agricoles, voire

dans la limitation du désinvestissement. Recréant un contrefactuel à partir des exploitations n'ayant pas souscrit d'assurance récolte, les auteurs mesurent l'apport très significatif de cet outil dans le maintien d'activité, avec une baisse de 13,5 à 16 % du taux de cessation, et de 6 % du désinvestissement. Enfin, les auteurs font le lien avec la réforme de la Politique agricole commune, favorisant un recours accru aux subventions en faveur des assurances, ce qui pourrait s'accompagner d'une baisse du taux de disparition des exploitations européennes.

Muriel Mahé, Centre d'études et de prospective

Sources : Sustainability, European Review of Agricultural Economics

10/09/2019

Faire science à part. Politiques d'inclusion sociale et agriculture familiale en Argentine, Frédéric Goulet

F. Goulet (Cirad) a mené en Argentine une enquête sur le volet scientifique des politiques d'inclusion sociale en faveur de la petite agriculture familiale. De 2003 à 2015, l'injonction du pouvoir péroniste de développer des savoirs, des agro-équipements et un appareil de conseil tournés vers les besoins spécifiques de ces agriculteurs, s'est trouvée en phase avec la mobilisation d'une fraction d'un monde scientifique et technique décrit comme « fortement politisé ». L'auteur décortique ce processus d'institutionnalisation, à l'interface entre politique et science, qui passe notamment par la création de nouveaux instruments d'objectivation, tel le Centre de Recherche pour la Petite Agriculture Familiale, ou la refonte de dispositif existants (statistique agricole), par des recrutements, mais aussi par un « travail de démarcation » avec les modes de production dominants de la connaissance. En dépit de vives contestations et des pressions du secteur agro-industriel, la redéfinition des frontières entre recherche et développement a permis d'ancrer de nouvelles modalités d'action publique, y compris sur la scène internationale, mais non sans une certaine fragilité. Au-delà de l'Argentine, F. Goulet contribue à une réflexion plus générale sur le « gouvernement des technosciences ». Son livre intéressera les lecteurs soucieux de comprendre les logiques de diffusion de l'innovation en agriculture.

Lien : Presses universitaires de Liège

06/09/2019

Impacts sur l'agriculture de quatre scénarios politiques pour l'Union européenne à l'horizon 2040

Un article paru dans Land Use Policy en juin 2019 présente les résultats de la modélisation des impacts sur l'agriculture, à l'horizon 2040, de quatre scénarios politiques, développés par le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) et adaptés par les auteurs au cas européen. Le premier scénario (A1), libéral, prévoit la suppression de la Politique agricole commune (PAC) et la réduction des taxes à l'importation. Ce scénario conduirait à une réduction des petites et moyennes exploitations et, ainsi, à l'abandon de terres agricoles. De ce fait, la production totale serait en recul, malgré une meilleure efficience des structures restantes. Le scénario euro-sceptique (A2), avec maintien de la PAC et activation de mesures de protectionnisme, maximiserait les niveaux de production, au détriment de l'environnement. Le scénario social-démocrate (B1), remplaçant la politique agricole par le paiement de services écosystémiques aux agriculteurs, obtiendrait des résultats proches de ceux du scénario A1 : en effet, il serait marqué notamment par un abandon de prairies (propices à une mosaïque d'habitats, donc à une biodiversité importante), remplacées par des surfaces boisées plus uniformes. Enfin, le scénario localiste (B2), maintenant la PAC et régulant l'utilisation des terres au niveau local, semble le meilleur compromis, avec un haut niveau de production (1 % inférieur à A2) et les performances environnementales les plus élevées. Sa mise en œuvre nécessiterait de cibler des aides sur les zones agricoles marginales, sensibles à l'abandon des terres.

Modélisation des performances environnementales (indice BFFP) et productives des quatre scénarios prospectifs à horizon 2040, par rapport à l'année de référence 2010

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Source : Land Use Policy

Lecture : le BFFP agrège les mesures des pressions sur la biodiversité des plantes dans trois systèmes de production (terres arables, prairies et cultures permanentes) ; l'indicateur en abscisse somme les productions pour la consommation humaine, pour l'alimentation animale, de biomasse non alimentaire pour produire de l'énergie, et de résidus de cultures permanentes.

Source : Land use policy