Cartographie du débat sur la réforme de la PAC

 Dans ce document de l'IDDRI (Institut du développement durable et des relations internationales), Viviane Gravey réalise une cartographie des acteurs intervenant dans le débat autour de la réforme de la PAC. Elle souligne le caractère innovant de ce débat et la mise en place d’alliances nouvelles entre agriculteurs, environnementalistes et organisations de coopération internationales.

Les prises de positions se cristallisent, selon elle, autour de quatre idées-forces : biens publics, contractualisation, régulation et sécurité/souveraineté alimentaire (cliquer pour agrandir) :

 

Pac 2020 : les propositions du député Albert Dess

Albert Dess, député allemand du parlement européen (groupe du Parti Populaire européen, démocrates-chétiens) a déposé, le 15 février 2020, un projet de rapport sur la future Politique Agricole Commune : La Pac à l'horizon 2020 : alimentation, ressources naturelles et territoire – relever les défis de l'avenir.

Parmi les propositions du député, on peut retenir celle qui est de conditionner l'octroi des paiements directs à la souscription d'au moins deux mesures à la surface (type Mesure Agro Environnementales) relevant du 2^nd pilier. Ces mesures seraient financées à 100 % par des fonds communautaires, et seraient à choisir dans un catalogue prioritaire de mesures défini par chaque État membre

La Suisse prépare la réforme de sa politique agricole

L’Office fédéral suisse de l’Agriculture vient de publier les grandes lignes de la prochaine période 2014-2017. Selon ces proposition, les paiements directs, liés à la surface, seraient remplacés par des paiements pour production de biens publics (les agriculteurs seraient rémunérés selon qu’ils vont au-delà de l’exigence minimale des « Prestations écologiques requises »). Le budget global devrait rester stable à 2,8 milliards de francs suisses (2,17 milliards d’euros) par an. Un agriculteur qui déciderait de ne pas participer à ces programmes facultatifs de fourniture de biens publics percevrait moins de soutiens qu’auparavant. A l’intérieur de ce budget, des aides de transition (environ 700 millions d’euros) permettraient d’atténuer les effets de la réforme pendant les premières années.

D’après les estimations fournies par le ministère fédéral, l’agriculture de montagne sortirait sensiblement gagnante de cette réforme. Les autres productions seraient peu impactées, à condition qu’elles participent aux « contributions » de biens publics. L’Etat suisse entend surtout mieux légitimer le budget agricole aux yeux de la population. Les négociations autour de ce projet devraient se dérouler durant toute l’année 2011.

Perspectives 2010-2020 des marchés et des revenus agricoles de la Commission

La Commission a rendu publiques ses Perspectives 2010-2020 de marché et de revenu agricoles. A noter, les améliorations affichées par la Commission par rapport aux précédents rapports : un horizon temporel élargi (de 10 ans et non plus de 7) ; une plus large couverture des produits agricoles (prise en compte notamment des biocarburants) ; l'élaboration de scénarios alternatifs et enfin une amélioration du processus de modélisation par l'implication d'un plus grand nombre d'experts. La Commission souligne en effet l'importance de ce rapport pour alimenter les réflexions sur la future PAC.

Les hypothèses sur lesquelles reposent les conclusions globales du rapport ne laissent pas envisager de quelconque rupture dans les 10 années à venir : environnement macroéconomique stable, perspectives favorables sur le marché mondial, demande agricole globale stimulante, et statu quo des politiques environnementales, agricoles et commerciales. Selon les conclusions, la production européenne resterait en-deçà de son potentiel, du fait d'une augmentation du prix des intrants limitant la profitabilité de la production.

L'Europe perdrait en compétitivité à l'export, avec une perte de parts de marché alors que la demande mondiale est prévue croissante. La Commission prévoit en revanche un certain rééquilibrage des « marchés agricoles ». Elle estime qu'il ne sera pas nécessaire de recourir à l'intervention, hormis pour la poudre de lait écrémé. Les revenus agricoles devraient augmenter de 20 % entre 2005-2009 et 2010 du fait de la poursuite de la baisse des actifs agricoles, mais plus fortement dans les nouveaux États membres (+45 %, VS +10 % pour les anciens). Toutefois, le rapport ne contient aucun élément quantifié sur l'évolution des prix agricoles.

Pour tenir compte des incertitudes pesant sur les hypothèses initiales, quelques variantes sur l'offre, la demande, le contexte macro économique et les biocarburants ont été testées, et 6 scénarios ont été construits. Dans le premier, de plus hauts rendements en céréales (plus grande utilisation d'intrants) conduiraient à une baisse de leurs prix profitant aux éleveurs au détriment des céréaliers, et à une augmentation des exportations de céréales de l'Union. Si ces gains de rendements se situaient dans un contexte mondial de progrès technique (scénario 2), les gains à l'export pour l'Europe en seraient amoindris. Le troisième scénario analyse des évolutions alternatives du prix des intrants, et montre son impact sur la compétitivité européenne, alors que celui sur les revenus est limité. Une plus grande croissance dans les pays émergents (scénario 4) n'aurait que peu d'impact pour les marchés européens. Le cinquième scénario prend en compte des ruptures dans la croissance mondiale et le prix du pétrole, et montre que ces variations affecteraient surtout les productions d'oléagineux.

Enfin, dans le dernier scénario qui analyse les effets du prix du pétrole, un prix accru du baril combiné à une diminution de la demande de carburants pour le transport serait favorable à la consommation de biodiésel mais sa production ne satisferait pas la demande intérieure.

Marie-Sophie Dedieu, CEP (Centre d'études et de prospective)

L’agriculture européenne en 2020: Défis à long terme, nouvelles politiques publiques et privées

Le GEM (Groupe d'économie mondiale) Sciences-po a organisé, avec le German Marshall Fund, en janvier 2009, une conférence sur l'agriculture européenne en 2020. La première journée portait sur l'agriculture face aux défis climatique, énergétique et de l'eau. La seconde abordait d'abord la question des politiques publiques concernant la sécurité alimentaire, la PAC, la multifonctionnalité, puis les politiques privées avec la question de la gestion des risques, l'agroalimentaire et la politique de concurrence.

Cette conférence a donné naissance à un ouvrage en anglais richement illustré, sous la direction de  Pierre Boulanger et Patrick Messerlin.

Les actes de la conférence (avec les débats) sont également disponibles en français.

Options pour la PAC, communication de la Commission européenne

La Commission européenne a publié sa communication intitulée «La politique agricole commune (PAC) à l'horizon 2020: Alimentation, ressources naturelles et territoire - relever les défis de l'avenir». Elle distingue trois options possibles pour relever ces grands défis:

1) remédier aux insuffisances les plus pressantes que présente la PAC par des changements progressifs;

2) faire de la PAC une politique plus écologique, plus équitable, plus efficiente et plus efficace;

3) renoncer aux mesures de soutien au revenu et aux mesures de marché et concentrer l'action sur les objectifs en matière d'environnement et de changement climatique.

Tableau résumant les 3 options

Dans ces trois options, la Commission prévoit le maintien du système actuel à deux piliers – un premier pilier comprenant les paiements directs et les mesures de marché, dont les règles sont clairement définies au niveau de l'UE, et un deuxième pilier comprenant les mesures pluriannuelles de développement rural au sein duquel les options sont formulées au niveau de l'UE mais où le choix définitif en ce qui concerne les régimes revient aux États membres ou aux régions dans le cadre d'une gestion conjointe.

Autre élément commun aux trois options, l'idée que le futur système de paiement direct ne pourra pas reposer sur des périodes de référence historiques mais devrait être lié à des critères objectifs.

 

Propositions de la Commission sur la future PAC

Dans un projet de document, les services du commissaire européen à l’Agriculture, Dacian Ciolos, exposent les grandes lignes de l’avenir de la Politique agricole commune (PAC). Ce texte de 13 pages, dont la version définitive sera officiellement rendue publique le 17 novembre, pointe trois objectifs que la future PAC devra relever :

- Elle doit permettre d’atteindre une «production alimentaire viable». Il faut «contribuer aux revenus agricoles et limiter leur variabilité, sachant que les prix et la volatilité des revenus et des risques naturels sont plus marqués dans le domaine agricole que dans d’autres secteurs». Le document pointe aussi l’importance de l’amélioration de la compétitivité, ainsi que de la compensation des «contraintes naturelles» inhérentes à certaines régions d’Europe.

- La future politique agricole devra viser «une gestion durable des ressources naturelles». Pour cela, la Commission envisage de «garantir la production durable et de sécuriser la provision des biens publics environnementaux». La croissance verte sera encouragée par l’innovation «qui requiert l’adoption de nouvelles technologies et de nouveaux produits, ainsi que le changement des processus de production et le soutien des nouveaux modèles de demande».

- Enfin, un «développement territorial équilibré» doit être promu, afin de maintenir les emplois dans les zones rurales. Pour cela, la Commission envisage d’utiliser plusieurs instruments, dont les paiements directs. Des subventions qui doivent être distribuées selon des critères aussi «économiques» qu’«environnementaux».

Le document envisage trois méthodes pour réformer la PAC:

- un «statut-quo amélioré», limitant les changements, en se concentrant par exemple sur une distribution plus équitable des paiements directs entre les Etats membres. C’est l’option la plus conservatrice, par rapport à la politique actuelle;

- un «soutien plus équilibré, fléché et soutenable», qui passerait notamment par l’orientation des aides vers une politique plus verte, et des objectifs précis et plus compréhensibles par les citoyens européens;

- un soutien fort aux revenus pour «abolir» les marchés, entièrement centré sur des objectifs environnementaux. Cette option entraînerait une «réduction significative» des taux de production. C’est la voie la plus «radicale», reconnait la Commission qui affirme qu’elle entraînerait «une perte des synergies entre les dimensions économique, environnementale et sociale de la PAC».

Source : Euractiv

Pour une nouvelle politique agricole et alimentaire

Un nouveau document, Pour une nouvelle politique agricole et alimentaire européenne qui relèvera les défis de ce siècle, s’inscrit dans les débats sur la réforme de la PAC prévue en 2013. Il est le produit de travaux menés en collaboration par des chercheurs en sciences sociales, spécialistes de politiques agricoles en activité dans plusieurs États membres de l’Union Européenne. Ces travaux ont été lancés par le "Mouvement européen pour la souveraineté alimentaire et une nouvelle PAC" et les recherches ont été financées par Oxfam/Novib, les Pays Bas et les Amis de la Terre Europe

 Après un rappel historique sur la PAC, les auteurs mettent en avant la nécessité de relever des défis socio-économiques comme la sécurité alimentaire, l’emploi et les revenus agricoles, les problèmes de nutrition et de santé. Les défis environnementaux concernent le changement climatique, la biodiversité, la détérioration des sols et la déforestation liée aux importations de soja pour l’importation animale.

 Les propositions avancées pour améliorer la PAC comprennent la gestion de stock d’exploitation, la possibilité de mettre en place des mesures aux frontières pour limiter la volatilité des marchés mondiaux, des mécanismes d’assurance, ou encore la rémunération des biens publics sociaux et environnementaux.

Les auteurs évoquent également une politique de soutien alimentaire plus systématique ciblée sur des catégories sociales spécifiques, ainsi qu’une politique de soutien à des filières régionales ou nationales de produits de qualité.

Débat sur l'avenir de la PAC

 

Les 19 et 20 juillet, lors d'une conférence sur l'avenir de la PAC, Dacian Ciolos a livré une synthèse de la consultation publique lancée le 12 avril, sur l'avenir de la PAC. Un site spécial a été créé sur le site de la DG Agriculture, sur lequel les participants ont pu indiquer leur point de vue, structuré autour de quatre questions clés.

Le nombre des contributions s'élèvent à plus ou moins 6000. 5473 contributions émanent du public en général, 93 des parties prenantes, 80 des think tanks et organismes de recherches, etc.

Concernant la ventilation par pays : 6 Etats membres regroupent 80% des propositions (Allemagne, Pologne, France, Lettonie, Autriche, Espagne).

Les agriculteurs constitueraient 20 à 40 % des contributeurs, en fonction des Etats membres. 20% des contributions émaneraient d'ONG.

Un certain nombre de thèmes émergent du débat public, et notamment :

- Le consensus sur le fait que seule une politique commune est à même de garantir la sécurité alimentaire dans l'UE

- La rémunération adéquate des agriculteurs pour la fourniture de biens et services publics sera un élément clef dans la réforme de la PAC

Le résumé des contributions (6 p.)

La synthèse des contributions (40 p.)

Perspectives de la viande bovine et ovine à l'horizon 2015

Les productions et consommations de viandes bovine et ovine européennes dépendent de facteurs internes et externes à l'Union. Dans l'hypothèse d'une crise économique persistante, de négociations OMC qui s'enlisent et d'une PAC figée jusqu'en 2013, ces productions devraient poursuivre leur lente érosion, entraînant les consommations à la baisse, selon ce travail réalisé par l'Institut de l'élevage.

L’UE à 27 membres s’enfoncerait ainsi progressivement dans une érosion lente mais continue de sa production de viande bovine et de sa consommation, l’une et l’autre en germe depuis plusieurs années : la production reculerait de l’ordre de 3% à l’horizon de 5 ans et la consommation de 2%, l’Europe renforçant progressivement sa dépendance à l’égard du marché mondial.

Le secteur ovin connaîtrait une évolution du même type avec un recul de production de 7% en 6 ans tirant à la baisse la consommation.

L'étude (26 p.)

L'avenir de la PAC selon le Comité des régions

Dans cet avis, le Comité des régions (CdR), organe consultatif européen, se positionne pour une politique agricole et alimentaire commune qui doit assurer l'indépendance et la sécurité alimentaire des européens. On y retrouve des priorités en faveur du développement rural, avec notamment l'idée que les soutiens publics européens pourraient etre conditionnés à l'emploi dans chaque exploitation agricole, ainsi que l'affirmation d'une nécessaire gouvernance multi niveaux (européen, national, régional) avec une adaptation des dispositifs et des instruments de mise en oeuvre au niveau régional.

Les priorités en faveur du développement durable sont aussi très présentes avec la proposition de conditionner davantage les aides à des systèmes de production respectueux de l'environnement et la demande de mesures d'incitation spécifique supplémentaires.

Plus généralement, le CdR demande une réflexion sur les périmètres des deux piliers et une meilleure articulation des mesures du second pilier avec la politiques de cohésion pour assurer plus de cohérence aux interventions dans les territoires.

L'avis de CdR sur la future PAC replace ainsi au centre des débats la question de l'articulation entre agriculture et développement des territoires, qui passe souvent au second plan des discussions sur l'après 2013.

Mélanie Gambino (CEP)

Projet d'avis (11 p.)

PAC : impact d'une suppression des aides découplées

Des chercheurs de l'Université de Wageningen ont cherché à évaluer l'impact d'une suppression des aides découplées de la PAC sur la pérennité des exploitations agricoles en Europe, suite à une commande du DEFRA du Royaume-Uni.

Les exploitations sont classées en 5 catégories selon leur situation économique après suppression des aides. Selon cette étude qui est basée sur des données du RICA européen, le revenu de 65 % des exploitations européennes serait toujours positif, mais avec une rémunération des facteurs inférieure à leur coût d'opportunité. Les résultats sont néanmoins très variables selon les États membres. Le Danemark serait le pays le plus affecté, avec 55 % des exploitations se retrouvant en situation financière très difficile, avec des revenus négatifs. En France, 14 % des exploitations seraient dans cette situation.

La variabilité des résultats est en grande partie liée aux différences d'orientation de production entre États membres. Les résultats sont donc détaillés dans cette étude pour chaque grand type de production.

L'étude (67 p.)

Marie-Sophie Dedieu, CEP

 

Propositions pour rénover le modèle agricole

Dans une note de la Fondation pour l'innovation politique, Pascal Perri, professeur d'économie, propose plusieurs mesures pour "passer d'une politique de guichet à une politique de projet", notamment via le développement et la croissance de coopératives, la mise en place d'un label pour l'agroalimentaire français, garantie de l'engagement des agriculteurs en matière de qualité et de respect des cycles naturels, ou encore l'établissement d'un lien durable et plus étroit entre le monde paysan et les consommateurs.

La note de la Fondation pour l'innovation politique (33 p.)

CGAAER Prospective Pac 2020

L'exercice de prospective « PAC 2020 » a été réalisé par un groupe interministériel dans le cadre du programme de travail du CGAAER (Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux). L'exercice a débuté par un examen des travaux récents consacrés à la PAC, de leurs convergences et divergences. Il s'est poursuivi avec l'identification des enjeux et, à partir d'hypothèses sur huit variables-clés, l'élaboration de six scénarios contrastés et non-hiérachisés :

- le scénario I « tendanciel » ;

- le scénario II « mise en cause de la PAC » ;

- le scénario III « régionalisation de la PAC » ;

- le scénario IV « priorité à la gestion des risques »

- le scénario V « refondation environnementale de la PAC » ;

- le scénario VI « politique agricole et alimentaire commune ».

Le résumé (3 pages)

Le rapport (61 p.)

 

PAC 2013, les propositions de l'Académie d'agriculture

L'Académie d'agriculture de France a publié une synthèse des travaux du groupe « PAC 2013 », dont le rapporteur est Gilles Bazin, professeur à AgroParisTech.

La proposition phare est une réforme de la PAC qui pourra relégitimer une politique de soutien au monde agricole aux yeux des agriculteurs eux-même mais aussi des consommateurs et des citoyens européens. En particulier, le groupe propose de clarifier les objectifs et les moyens de la PAC, de l'inscrire dans la durée, et de limiter ses effets de rentes tout en rendant la politique intelligible pour tous les citoyens européens.

Le groupe confirme la nécessité de maintenir un ensemble cohérent d'instruments de soutien aux marchés agricoles, la rémunération des biens publics non marchands fournis par les agriculteurs, l'appui aux politiques d'alimentation de qualité, et une réforme des instruments budgétaires.

Jo Cadilhon

La synthèse de l'Académie d'agriculture (12 p.)