Un outil de prévention des menaces agroterroristes liées à l'élevage

Un article publié dans One Health Outlook s'intéresse aux menaces agroterroristes liées à l'élevage. L'introduction intentionnelle de maladies animales peut permettre à un groupe terroriste de s'en prendre à un pays, de façon plus simple qu'avec des armes biologiques à destination humaine, tout en ayant des effets importants sur la santé humaine (zoonoses) ou l'économie (épizooties à forte morbidité). C'est pourquoi l'Organisation internationale pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), l'Organisation mondiale de la santé animale (OIE) et INTERPOL ont souhaité élaborer un outil de surveillance de cette forme d'action criminelle.

L'outil d'évaluation de la surveillance des maladies animales SET (Surveillance Evaluation Tool), développé en 2017 par la FAO, permettait déjà d'évaluer, à partir de 90 indicateurs, la capacité du service de surveillance d'un pays à faire face à une crise sanitaire animale. À partir du SET, les trois organisations ont développé un outil plus spécifique (finalisé courant 2021), permettant d'évaluer, en association avec des juristes (accès à certaines données, réglementation sur les libertés publiques, etc.), la capacité d'un pays à détecter une menace d'agroterrorisme liée à l'élevage. Il comporte 32 indicateurs, répartis en sept catégories, telles que « l'organisation nationale de l'épidémiosurveillance » et la « présence de laboratoires compétents ». Ce module permet au pays d'évaluer ses capacités et suggère, le cas échéant, un plan de mise à niveau à court, moyen et long termes sous forme d'un diagramme-radar (figure).

Exemple de résultat graphique de l'évaluation des capacités d'un pays fictif à détecter une menace

Source : One Health Outlook

Lecture : le radar montre les capacités du pays à faire face à un cas d'agroterrorisme à partir de 32 indicateurs regroupés en sept catégories (organisation institutionnelle, laboratoires, épidémiosurveillance, gestion du risque, traitement des données, ressources humaines, évaluation). Plus le point est proche de la périphérie, meilleure est la capacité du pays dans le domaine concerné.

Source : One Health Outlook

L'assurance revenu : un filet de sécurité coût-efficace pour l'agriculture européenne ?

Comment offrir un filet de sécurité coût-efficace pour le revenu des agriculteurs européens, dans un contexte d'augmentation de la fréquence et de l'intensité des risques climatiques ? Un document de travail du Geary Institute for Public Policy du University College Dublin analyse trois solutions inspirées de la politique de gestion des risques des États-Unis : assurance revenu, assurance chiffre d'affaires et assurance prix minimum. Les auteurs simulent la mise en œuvre de ces instruments dans les pays de l'Union européenne, sur 50 années climatiques (1961-2011), à l'aide d'une version adaptée du modèle GTAP. Il en ressort une hiérarchie assez claire : l'assurance revenu couvre les chocs climatiques plus efficacement et à moindre coût que les deux autres dispositifs (tableau ci-dessous). Néanmoins, elle souffrirait de coûts de mise en œuvre plus élevés, qui restent à intégrer dans l'analyse. Cet article pose en tout cas des bases quantitatives intéressantes sur l'efficacité comparée d'instruments de mutualisation des risques agricoles fondés sur une logique de solidarité européenne.

Pourcentage simulé du budget de la PAC dépensé pour le filet de sécurité et trois mesures de risque, en moyenne, sur l'ensemble des années

Source : UCD Geary Institute for Public Policy

Lecture : CAP : Politique agricole commune ; BPS : Basic Payment Scheme ; IST : Income Stabilisation Tool ; ARC : Agricultural Risk Coverage programme ; PLC : Price Loss Coverage programme.

Source : UCD Geary Institute for Public Policy

Coûts budgétaires des instruments de gestion des risques revenu

Un article récent du Journal of Agricultural Economics analyse les impacts budgétaires qu'aurait l'adoption, par l'Union européenne, de deux instruments de gestion du risque relatif au revenu agricole actuellement utilisés aux États-Unis. Le premier (Price Loss Coverage, PLC), déclenche des paiements à destination des exploitants dès que le prix de marché descend en-dessous d'un seuil de référence. Le second (Agricultural Risk Coverage, ARC) est activé lorsque le revenu par hectare est inférieur à une référence collective (à l’échelle du comté) ou au niveau de l’exploitation. Pour le PLC, trois hypothèses de seuils (haut, bas, moyen) sont considérées. Des simulations stochastiques sont effectuées à partir du modèle Aglink-Cosimo, en prenant comme scénario de référence les projections OCDE-FAO 2019-2028. Dans le cas d'un prix de référence élevé, les paiements du PLC atteindraient 13,9 milliards d'euros en 2020, puis diminueraient à 11,2 milliards en 2030. Des prix de référence plus faibles conduiraient cependant à des montants nettement moins élevés, voire nuls.

Paiements totaux des programmes PLC et ARC sur 2020-2030, dans l'hypothèse moyenne pour 100 simulations stochastiques

Source : Journal of Agricultural Economics

Source : Journal of Agricultural Economics

 

 

 

Les effets contrastés de la gestion des risques sur la productivité agricole

La gestion des risques influence-t-elle positivement la productivité agricole ? Pour répondre à cette question, M. Vigani (université de Gloucestershire) et J. Kathage (JRC, Commission européenne) proposent une analyse économétrique afin d'estimer les effets de différentes stratégies sur la productivité globale des facteurs (PGF).

En théorie, la gestion des risques permet une meilleure allocation des ressources, car elle donne la possibilité aux exploitants agricoles d'effectuer leurs choix de production (assolements, intrants, etc.) comme s'ils étaient neutres au risque. Cela suggère un effet positif sur la productivité. Mais, soulignent les auteurs, la gestion des risques a aussi un coût : primes d'assurance, coût des contrats, efforts de collecte et d'analyse des données, etc. Ce coût, susceptible d'augmenter avec la complexité de la stratégie mise en place, peut donc peser négativement sur la productivité.

L'étude est menée sur un échantillon de 700 exploitations agricoles productrices de blé en France (350, situées en Champagne-Ardenne, Picardie, Centre et Bourgogne) et en Hongrie (350, dans la plupart des régions). 16 stratégies de gestion des risques sont analysées, correspondant aux combinaisons possibles (« portefeuilles ») de quatre instruments : assurance, diversification des cultures, variétés résistantes, contrats. Un modèle de régression multinomial à régimes endogènes est choisi par les auteurs pour traiter des problèmes d'endogénéité, et isoler les effets propres des stratégies de gestion des risques sur la PGF.

Les résultats s'avèrent particulièrement contrastés (cf. figure). Les portefeuilles simples, recourant à un seul instrument, augmentent bien la productivité : c'est le cas des variétés résistantes (+ 9 % par rapport à une absence de gestion des risques) et les contrats (+ 22 %) lorsqu'ils sont choisis isolément. Les portefeuilles complexes, incluant davantage d'instruments, tendent en revanche à avoir un effet négatif (ex : « assurance-diversification-variété résistante », - 41 %), confirmant l'hypothèse des auteurs sur le coût croissant des stratégies complexes. Ces impacts sont en outre très différents entre la France et la Hongrie, et en fonction du niveau de risque auquel font face les exploitations agricoles. Ces résultats, soulignent les auteurs, nourrissent la réflexion sur l'avenir des politiques de gestion des risques, en particulier dans le contexte de réforme de la PAC.

Effets des portefeuilles d'instruments de gestion des risques sur la productivité des exploitations agricoles par rapport à l'absence d'instrument

Source : American Journal of Agricultural Economics

Lecture : I = assurance ; D = diversification ; C : contrat ; V = variété.

Julien Hardelin, Centre d'études et de prospective

Source : American Journal of Agricultural Economics

Politique alimentaire européenne : malgré un bilan positif, la confiance des citoyens fait défaut

Le cadre juridique européen en matière alimentaire, et les principes qui y sont associés, ont permis d’atteindre les objectifs fixés et demeurent adaptés au contexte actuel. Telle est la conclusion de l’évaluation (« bilan de qualité » réalisé par les services de la Commission sur la base d'études antérieures) du règlement (CE) n°178/2002 établissant la législation alimentaire générale. Des points faibles sont également identifiés, en particulier en matière de durabilité et de confiance. Adopté en 2002, ce règlement définit les objectifs et les principes sur lesquels repose l’ensemble des législations européennes de sécurité sanitaire. D'après le rapport, les principaux objectifs du règlement sont atteints : les denrées alimentaires sont aujourd’hui plus sûres, l’intérêt des consommateurs est mieux garanti et le fonctionnement du marché intérieur européen est préservé.

Plusieurs facteurs ont contribué à ces bons résultats, selon l’évaluation. L’application systématique du principe d’analyse des risques (centralisée à l’échelon européen et s'appuyant sur des fondements scientifiques renforcés), a permis de gagner en efficacité. La séparation des fonctions d’évaluation et de gestion des risques, et l’utilisation proportionnée du principe de précaution ont renforcé le niveau de protection de la santé publique. Le degré élevé d’harmonisation atteint dans la législation alimentaire européenne a contribué à améliorer le fonctionnement du marché intérieur, et à consolider la compétitivité internationale du secteur.

Mais des faiblesses sont aussi identifiées dans la capacité de ce règlement à garantir la durabilité du système alimentaire et le niveau de confiance des citoyens. La défiance qui s’exprime dans l’opinion publique, vis-à-vis des autorités européennes chargées de la sécurité sanitaire, constitue l’un des principaux défis selon le rapport. Malgré des progrès considérables, la transparence dans l’analyse des risques demeure insuffisante, et l’Agence européenne de sécurité sanitaire (EFSA) est perçue par les médias et la société civile comme insuffisamment indépendante. Cela nuit à la confiance des consommateurs et à l’adhésion des citoyens aux décisions prises, au niveau européen, en matière de gestion des risques.

Le rapport conclut à la nécessité de renforcer la transparence, la fiabilité et l’indépendance des études scientifiques servant la décision publique. Il fait écho en cela aux travaux menés actuellement par France Stratégie sur le rôle de l’expertise face à la crise de confiance.

Alexandre Martin, Centre d'études et de prospective

Source : Commission européenne

Évaluation des outils de gestion des risques et des paiements directs : PAC 2020 en ligne de mire

En prévision des futures réformes de la PAC, un article paru dans Economía Agraria y Recursos Naturales évalue l'impact de plusieurs outils de gestion des risques sur la stabilisation des revenus agricoles des exploitations espagnoles. Après une introduction à la question de la gestion des risques en agriculture, les auteurs décrivent trois outils : i) diversification sur l'exploitation, en considérant deux stratégies (monoculture de blé, rotation blé-orge-pois) ; ii) souscription à des outils de protection (assurance récolte, outil de stabilisation des revenus – IST) ; iii) paiements directs de la PAC (avec le paiement vert). Ils analysent les impacts de ces outils sur le revenu, sa variabilité, ainsi que leur efficience.

Afin d'appréhender l'impact au niveau de l'exploitation, les auteurs optent pour une approche micro-économique, dans laquelle l'agriculteur maximise son espérance d'utilité. Les données de rendements et de prix ont été collectées à l'échelle des exploitations de la province de Valladolid, sur la période 1993-2015. Au total, 18 cas représentant toutes les combinaisons possibles de ces outils sont testés, et ce en suivant deux scénarios de prix : un scénario de prix faibles et stables sur la période 1993-2006 ; un scénario de prix hauts et volatiles entre 2007 et 2015.

Les résultats montrent que les paiements directs semblent la manière la plus aisée d'augmenter le revenu et sa stabilité, bien que les auteurs soutiennent que l'effet sur la gestion du risque est indirect. Comme outil de gestion des risques, l'IST semble être le plus efficace pour la réduction de la variabilité (jusqu'à 85 % de réduction) et le plus efficient en termes budgétaires pour les pouvoirs publics. La diversification permet également de réduire la variabilité du revenu, mais semble moins efficace lorsque l'exploitation souscrit à l'IST. Cet article illustre, de façon quantitative, les impacts d'une combinaison d'instruments sur le risque revenu des exploitations agricoles en Espagne.

Barthélemy Lanos, Centre d'études et de prospective

Source : Economía Agraria y Recursos Naturales - Agricultural and Resource Economics

Garanties sur la marge et épargne de précaution : l'exemple canadien

Les dixièmes Journées de recherches en sciences sociales, organisées par la Société française d'économie rurale (SFER), se sont tenues à Paris les 8 et 9 décembre. Parmi les nombreuses communications, D.-M. Gouin (université Laval, Québec) a présenté un article sur les évolutions des programmes canadiens de gestion des risques. L'auteur y rappelle l'existence d'une assurance récolte subventionnée destinée à couvrir les risques climatiques, celle d'un programme de soutien des revenus particulier au Québec, et le fait qu'une partie des productions (lait et volailles) bénéficie de programmes spécifiques de gestion de l'offre. Il consacre ensuite son article à une troisième boîte à outils fédérale, ne concernant que les grandes cultures et les productions bovin viande et porcine.

Le chercheur analyse les mesures mises en place depuis les années 1950, retraçant l'évolution de programmes d'aides plus ou moins couplées suivant les périodes : filets de sécurité (basés sur une moyenne olympique, calculée à partir des données des cinq années précédentes, après avoir écarté la meilleure et la plus mauvaise), épargne subventionnée, paiements ad hoc lors de crises des années 1980 et 1990. Il aborde ensuite deux programmes mis en œuvre à partir de 2007 et largement modifiés en 2013. Le programme Agri-investissement vise à inciter l'agriculteur à épargner les bonnes années pour se prémunir des risques à venir : il permet le doublement d'une part des ventes nettes admissibles annuelles, plafonné à 15 000 dollars canadiens par exploitation, si cette part est mise sur un compte réservé à cette fin. Le second outil, Agri-stabilité, est une garantie sur la marge. Jusqu'en 2013, en cas de marge brute inférieure de 15 à 30 % à la moyenne olympique de l'exploitation, une subvention venait couvrir 70 % de ces pertes. Si la marge diminuait de plus de 30 %, la subvention couvrait alors 80 %, pourcentage abaissé à 70 % depuis 2013. En effet, à cette date, ces programmes ont été largement réduits, avec une baisse du plafond de subvention à l'épargne et du pourcentage de pertes garanties (cf. schéma ci-dessous).

Représentation schématique du niveau de protection offert par les deux programmes sur la période 2013-2018

Source : D.-M. Gouin

Par ailleurs, l'auteur rappelle que les références construites à partir de moyennes olympiques diminuent en cas de tendances baissières prolongées, réduisant alors d'année en année le niveau de protection. Selon lui, au Canada, les céréaliers et éleveurs non laitiers sont ainsi de plus en plus incités à s'ajuster aux conditions du marché, en ne comptant que sur une intervention publique « minimaliste ».

Alexis Grandjean, Centre d'études et de prospective

Source : SFER

PAC 2020 : trois rapports pour lancer les discussions au Parlement européen sur une future réforme

À l'occasion d'une table ronde sur la prochaine PAC, organisée le 8 novembre 2016 par la Commission agriculture et développement rural du Parlement européen, les travaux de trois équipes de chercheurs ont été publiés dans un rapport. Nous développerons ici plus spécifiquement la première étude, traitant des paiements directs et de la structure de la PAC, avant d'évoquer plus rapidement les deux suivantes, davantage ciblées sur la gestion des risques de marché et les problématiques liées au développement des zones rurales.

Dans le premier document, l'économiste Alan Matthews dresse un état des lieux des paiements directs (qui représentent 72 % du budget de la PAC), sous la forme d'une synthèse de travaux académiques et institutionnels et de débats récents.

L'auteur rappelle les choix européens et nationaux opérés dans le cadre de la dernière réforme. Il analyse ensuite les impacts de cette réforme en termes de dépendance aux aides, d'effet redistributif entre exploitations, de stabilisation des revenus, de productivité, de renouvellement des générations et d'effets environnementaux. Pour chacun de ces volets, il conclut que les paiements directs actuels sont au mieux insuffisamment ciblés pour être réellement efficaces, au pire contre-productifs. Pour A. Matthews, la conclusion est claire : les paiements actuels ne sont pas des outils adaptés aux objectifs qu'ils entendent servir. Une réforme en profondeur paraît alors nécessaire.

L'auteur explore ensuite trois pistes d'évolution :

- un modèle de « stabilité », pour lequel on suppose une continuité entre les mesures de 2013 et celles de 2020, avec des ajustements afin de rendre plus efficace et plus simple l'application des politiques ;

- un scénario de « retour vers le futur », à l'américaine, avec deux variantes en substitution aux paiements découplés : i) un retour vers des aides sous forme de paiements contra-cycliques ou ii) le déploiement d'outils assurantiels (par exemple de stabilisation des revenus) ;

- une réforme « verte » qui décrit quatre modalités d'évolution du verdissement.

Sur la base de ces scénarios contrastés, l'auteur présente ce que serait selon lui une PAC optimale (en termes de paiements directs), supportée par un pilier unique et déployée en cinq registres (''tiers'' en anglais), composés de mesures aux objectifs mieux ciblés (soutien environnemental, gestion de la variabilité des revenus, etc.) :

Grandes lignes du système de paiements directs proposé

Source : Parlement européen

Sans détailler chacun de ces volets, notons leurs traits caractéristiques :

- une architecture simplifiée assez proche de celle de l'actuel second pilier (cofinancement pour tous les tiers, logique pluriannuelle, etc.) ;

- une sortie des paiements découplés remplacés progressivement par des outils mieux ciblés sur la gestion du risque, le soutien à la compétitivité ou à la production de biens publics ;

- une logique contractuelle (plus qu'une logique de guichet), en particulier pour les paiements environnementaux (tiers 2 et 4) ;

- le passage d'une obligation de moyens à une obligation de résultats, y compris dans les relations entre l'Europe et les autorités de gestion.

La mise en œuvre de mesures agro-environnementales « de masse » définies nationalement serait une condition pour bénéficier de l'ensemble des autres aides (y compris les aides non surfaciques).

Une première simulation de budget pour la prochaine PAC (en milliards d'euros)

Source : Parlement européen (A. Matthews), mise en forme CEP

Le second document mis à la disposition des parties prenantes de la table ronde a été rédigé par J.-C. Bureau (AgroParisTech) et L.-P. Mahé (AgroCampus Rennes). Cette étude traite de la gestion des risques. Les auteurs s’appuient notamment sur un examen de la dernière crise laitière et des mesures prises ces derniers mois, après avoir dressé une analyse critique de la PAC actuelle et des dispositifs de gestion des risques en place aux États-Unis et en Europe. Sur cette base, ils développent 27 propositions pour une PAC à trois piliers. Parmi celles-ci, un renforcement de la réserve de crise, la mise en place d'une autorité indépendante d'application des politiques, la conditionnalité des aides à la souscription d'outils ou programmes de gestion des risques ou de stabilisation des revenus, ces derniers devant être conçus comme préventifs.

Réalisée par T. Dax (Federal Institute for Less-Favoured and Mountainous Areas) et A. Copus (The James Hutton Institute et Nordic Center for Spatial Developement), la troisième étude publiée traite plus spécifiquement du développement rural. En se basant sur des évaluations de politiques publiques, des études et des avis d'experts, les auteurs soulignent les manques de la PAC actuelle, en insistant notamment sur la ré-allocation décevante des ressources entre régions. Les principales recommandations formulées incluent une prise en compte poussée des opportunités et contextes locaux dans des programmes de développement co-conçus avec les parties prenantes des territoires.

Alexis Grandjean, Pierre Claquin, Centre d'études et de prospective

Source : Parlement européen

 

Gestion des risques et PAC : une étude du Parlement européen critique les dispositifs existants et préconise d'importantes évolutions

Réalisée pour la Commission AGRI du Parlement européen et publiée mi-mars, cette étude avait pour objectif de faire le point sur les dispositifs de gestion des risques liés aux marchés agricoles, et d'en tirer des conclusions et recommandations en vue de la prochaine PAC post-2020.

Après une analyse détaillée des outils de gestion des risques existants et de leur application dans divers pays européens, les auteurs soulignent l'absence préjudiciable d'un dispositif harmonisé, efficace et adapté à l'échelle du continent. Ils insistent sur le fait que la réserve de crise actuelle est inadaptée et peu fonctionnelle. Ils suggèrent la mise en place, en s'appuyant sur des fournisseurs privés d'assurances assistés par des systèmes de réassurance et d'autres dispositifs, d'une ambitieuse boîte à outils de gestion des risques. Les organisations de producteurs seraient invitées à jouer un rôle de premier plan, tandis que des fonds de mutualisation permettraient de couvrir les pertes de revenu des exploitants participants.

Source : Parlement européen