Trois chercheurs remettent en cause la politique de soutien aux assurances agricoles aux États-Unis

Tandis que les travaux législatifs sur la loi cadre pluriannuelle de la politique agricole américaine commencent, J. Glauber (IFPRI), B. Goodwin (université de North Carolina State) et V. Smith (université de Montana State), ont signé un article particulièrement critique à l'encontre du programme de soutien aux assurances agricoles, composante du Farm Bill. Publié outre-atlantique par le think tank American Enterprise Institute, ce travail valorise des publications récentes, présente des arguments en faveur de la suppression du programme de soutien aux assurances agricoles et propose des alternatives en matière de politiques publiques. Constituant, avec les mécanismes fédéraux semi-découplés de garantie sur les prix ou sur une part du chiffre d'affaires (Price loss coverage, Agricultural risk coverage), l'un des principaux dispositifs de soutien à la production, le programme subventionne les primes payées par les producteurs ainsi que les entreprises d'assurance et coûte à l’État un peu moins de 8 milliards de dollars par an (voir à ce sujet un précédent billet sur ce blog et une analyse du CEP).

Subventions du gouvernement aux agriculteurs (vert) et aux assureurs (gris)

Source : USDA

Parmi les nombreux arguments mis en avant figurent le coût important du programme, les limites de son efficacité au vu des sommes dépensées et les risques de non-respect des engagements pris à l'OMC. 50 % des subventions aux primes, non plafonnées, profiteraient à 10 % des exploitations. Par ailleurs, les auteurs s'appuient sur des études ayant mis en évidence de nombreux impacts sur les prises de décisions des agriculteurs et leurs impacts environnementaux et économiques. Ces derniers seraient incités, par le programme en question, à labourer des prairies permanentes tandis que l'efficacité des programmes fédéraux de préservation des terres serait réduite. Une étude de l'Economic Research Service (USDA), analysant les effets d'une assurance couvrant les risques de semis non effectués, est particulièrement mobilisée. Les coûts de mise en culture seraient en effet inférieurs aux indemnités perçues, ce qui présenterait un risque de distorsion important.

Sur cette base, les chercheurs préconisent la suppression du programme de soutien aux assurances et recommandent de le remplacer par un programme d'aides directes ad hoc en cas de pertes catastrophiques, qui serait deux fois moins coûteux pour le contribuable. Toutefois, si une suppression est peu probable au vu des rapports de force politiques, les auteurs recommandent de modifier en profondeur un programme qu'ils jugent coûteux, inefficient et distorsif.

Alexis Grandjean, Centre d'études et de prospective

Source : American Enterprise Institute

La chute durable des cours des matières premières agricoles risque d'engendrer une explosion des dépenses du gouvernement américain

En 2014, la politique agricole américaine supprimait les aides directes, introduisait des filets de sécurité renforcés (Agriculture Risk Coverage - ARC et Price Loss Coverage - PLC), développait les systèmes d'assurance et introduisait une garantie sur la marge pour les producteurs laitiers. Ce nouveau Farm Bill, longuement négocié, devait favoriser une diminution des dépenses publiques : avec des prévisions optimistes sur les prix des matières premières et la fin des aides directes, il devait en effet être moins coûteux que le précédent. Aujourd'hui, on s'attend au contraire à un accroissement des dépenses (voir également à ce sujet un précédent billet sur ce blog).

D'après une récente analyse du Bureau du Budget du Congrès américain (Congressional Budget Office), les dépenses liées aux filets de sécurité pour les producteurs de grandes cultures seront bien plus importantes que ce qui avait été prévu il y a deux ans. Étant liées aux prix mondiaux des grains et du lait, durablement bas depuis 2015, le Bureau du Budget annonce des dépenses en hausse de plusieurs milliards par an. Elles risquent de dépasser le plafond fixé par les accords de l'Organisation Mondiale du Commerce pour ce genre d'aides publiques, et de rendre les négociations du prochain programme (2018-2022) plus longues encore que pour la version 2014. Le gouvernement, dans son projet de budget pour 2017, propose d'ailleurs des réductions, de plusieurs milliards de dollars par an, des subventions aux assurances agricoles, pour compenser cette explosion.

Les réactions sont nombreuses aux États-Unis, notamment parmi les élus qui avaient demandé initialement à ce que les dépenses publiques liées à l'agriculture soient réduites, ou parmi les agriculteurs, inquiets de voir l'un de leurs outils de gestion du risque de prix en péril (voir par exemple les éléments publiés par l'American Enterprise Institute et par AgWeb).

Alexis Grandjean, Centre d’études et de prospective

Sources : Gouvernement américain, Congressional Budget Office

Le Farm Bill à la carte : les farmers américains choisissent les aides sur moyenne de chiffres d’affaires pour le maïs et le soja, mais privilégient davantage les aides sur prix fixe pour le blé, le riz et le colza

Il y a un an, les États-Unis lançaient leur nouvelle politique agricole, l'Agricultural Act de 2014. Cette dernière prévoyait, pour les grandes cultures, de laisser le choix aux agriculteurs entre deux programmes différents : le Price Loss Coverage (PLC), filet de sécurité par des prix de référence fixes (les pouvoirs publics compensant la différence entre le prix de marché et le prix de référence), et l’Agriculture Risk Coverage (ARC), garantie d’une part du chiffre d’affaires de référence, calculé avec les prix de marché moyen des cinq années précédentes. L’USDA a publié récemment une synthèse des choix des agriculteurs, qui se sont engagés au printemps dernier pour les cinq prochaines années.

L’ARC a attiré l’essentiel des producteurs de maïs et de soja (90 et 97 % de la SAU). En ce qui concerne le blé, le choix des agriculteurs est plus équilibré puisque 58 % des surfaces sont en ARC contre 42 % en PLC. Les producteurs de maïs et de soja apparaissent donc plus optimistes quant à l’évolution à venir des cours, n’anticipant pas de baisse durable des prix qui pourrait réduire leur chiffre d’affaires de référence, et donc diminuer leur niveau de soutien en fin de période. Ce programme semble également plus simple que son prédécesseur ACRE (Farm Bill de 2010), qui avait été choisi par moins de 20 % des producteurs. Cet intérêt pour la simplicité se traduit aussi par le faible recours à un ARC individuel, basé sur les données réelles de l’exploitation et non sur des calculs moyens au niveau du comté.

La récente chute des prix, si elle se prolongeait, pourrait faire regretter leur choix à certains, la référence étant calculée chaque année en fonction des prix des années précédentes, et non des prix de référence qui ont pourtant été largement augmentés. Comme pour le blé dont le prix de référence a été rehaussé de 40 %, la revalorisation de celui de l’orge de plus de 90 % a conduit cette culture a être largement soumise au régime du PLC (75 % des surfaces). Les producteurs de riz et de colza ont également préféré le prix garanti du PLC. D’une manière générale, ces choix reflètent assez bien les prévisions qui avaient été faites il y a un an par diverses institutions américaines.

Alexis Grandjean, Centre d’études et de prospective

Source : USDA

De futures négociations à l'OMC difficiles pour les États-Unis, d'après une étude de l'ICTSD

L'ICTSD, Centre International pour le Commerce et le Développement Durable, a rendu publique cet été une étude traitant des conséquences du nouveau Farm Bill américain de 2014. Après avoir décrit les principaux changements apportés par cette nouvelle loi-cadre, les auteurs en abordent les éventuelles conséquences.

Les aides découplées du précédent Farm Bill, qui ont été abandonnées, relevaient dans leur ensemble de la boîte verte de l'OMC et représentaient, dans un contexte de prix hauts, le principal poste de dépense avec près de cinq milliards USD par an. Alors que les prix de certains oléagineux et céréales sont à la baisse depuis plusieurs mois, l'ICTSD rappelle qu'en cas de confirmation de cette tendance, les subventions allouées aux producteurs pourraient doubler avec les nouvelles mesures adoptées. En effet, ces dernières, issues de mesures préexistantes qui ont été remodelées et renforcées, relèveraient clairement de la boîte orange de l'OMC. Elles consistent en des filets de sécurité par les prix, en des garanties du chiffre d'affaires et des assurances privées largement subventionnées.

Toutefois, le risque de voir les États-Unis dépasser le plafond de dépenses qui leur est accordé serait relativement faible, même si l'étude précise que la nouvelle loi-cadre pourrait rendre les négociations d'un prochain accord OMC difficiles pour les Américains.

Alexis Grandjean, Centre d'études et de prospective

Source : ICTSD

Les États-Unis se dotent d'une nouvelle politique agricole

Après plus de deux ans de négociations, Barack Obama a signé le 8 février le nouveau Farm Bill américain, récemment approuvé par le Congrès. Le compromis trouvé entre Républicains et Démocrates prévoit une réduction de 1 % de l'aide alimentaire des Food Stamps et une refonte du système d'aides aux producteurs : si les subventions aux assurances sont conservées et renforcées, la loi prévoit la disparition des aides directes découplées et l'introduction de deux programmes, le Price Loss Coverage et l'Agricultural Risk Coverage, qui seront proposés aux agriculteurs dès 2015. Ces derniers devront en choisir un des deux : le premier, le PLC, héritier des paiements anticycliques du précédent Farm Bill, voit les différents prix de référence rehaussés de 30% à plus de 40% selon les productions. Le second (ARC) est un programme d'assurance du chiffre d'affaires pour les faibles pertes, basé sur les résultats de trois des cinq années précédentes ; il reprend les principes du précédent programme ACRE.

Le soutien au secteur laitier fait l'objet d'un remodelage à la marge : les systèmes régionaux d'ajustement des prix des différentes catégories de lait, les Marketing Orders, sont conservés. Les propositions visant à introduire un contrôle de l'offre, en cas de crise, n'ont pas été retenues. La principale innovation tient donc au nouveau dispositif d'aides directes, pour assurer une marge minimum aux producteurs, qui remplace le précédent dispositif qui ne prenait pas en compte le coût des aliments. Il s'agit d'un système d'assurance subventionnée, garantissant les marges. En cas d'accroissement de la production, l'éleveur ne peut assurer ses volumes supplémentaires que dans la limite de l'accroissement moyen des volumes produits à l'échelle fédérale. Par ailleurs, un nouvel outil est introduit : le Dairy Product Donation Program prévoit l'achat par l'USDA de produits laitiers à destination de l'aide alimentaire en cas de chute des prix du lait sous un seuil établi.

Largement salué par la profession agricole, ce texte si longtemps attendu est néanmoins décrié par une partie des Républicains, dénonçant des dépenses trop importantes, et une partie des Démocrates, inquiets de voir l'aide alimentaire diminuée.

La loi prévoit en outre le doublement de l'aide alimentaire pour les foyers les plus pauvres choisissant de s'approvisionner dans les Farmers' Markets, où les agriculteurs vendent directement leur production. Cette mesure est un signal fort pour la promotion des circuits courts et le développement de filières « locales et saines », tandis que le budget alloué aux programmes de promotion de l'agriculture de proximité est sensiblement renforcé.

Pour la première fois depuis leur création, le budget destiné aux programmes de conservation (protection de l'environnement) est diminué. En revanche, une sorte de « conditionnalité » est introduite, faisant de la protection des sols et des zones humides une condition pour l'éligibilité des programmes d'assurance.

Alexis Grandjean, Centre d'études et de prospective

Source : USDA