Autonomie alimentaire de la France : situations contrastées et recommandations pour la Présidence française du Conseil de l'Union européenne

La commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a publié, début décembre 2021, un rapport d'information sur l'autonomie alimentaire de la France. Au-delà des constats déjà connus (comme le fait que le pays importe 20 % de sa consommation), les rapporteurs explorent plusieurs points intéressants.

Dans un premier temps, ils détaillent une situation contrastée entre filières. Alors que certaines sont excédentaires (vins et spiritueux, céréales, produits laitiers, semences, sucre), d'autres sont déficitaires : fruits et légumes, protéines végétales, viande et produits d’élevage, pêche et aquaculture (figure ci-dessous), produits de l'agriculture biologique. Les raisons sous-jacentes aux déficits sont variées. Par exemple, des demandes de produits spécifiques ne correspondent pas à la production française (mangues et avocats, poissons comme le cabillaud ou le saumon). Les modalités d'approvisionnement des industries agroalimentaires ou de la restauration hors-domicile (RHD) ont aussi un impact important : 45 % des produits laitiers achetés par les premières sont à base de lait français (contre 91 % de ceux achetés par les ménages), et moins de la moitié de la viande bovine vendue par la RHD est d'origine française (contre 93 % de celle vendue en grande distribution). Le déficit de productivité industrielle (poulet) est également pointé. Par ailleurs, les filières excédentaires ne sont pas exemptes de difficultés, et importent des volumes parfois importants de certains produits (ex. vins espagnols). Des dépendances aux facteurs de production existent aussi (engrais, énergie, main-d’œuvre), pouvant fragiliser l'ensemble des filières.

Bilan d'approvisionnement par catégorie de produit

Source : Assemblée nationale

Parmi les recommandations proposées, certaines portent sur le soutien des filières « les plus fragilisées et les plus stratégiques », à l'image du plan « protéines végétales ». Les auteurs préconisent aussi de profiter de la Présidence française du Conseil de l'Union européenne (PFUE) pour avancer sur les priorités suivantes : harmonisation par le haut du cadre normatif européen, renforcement des politiques de contrôle des produits importés, amélioration de l'équité du jeu concurrentiel (clauses miroirs, réforme de l'Organisation mondiale du commerce, taxe carbone), réforme des règles en matière de limites maximales de résidus de pesticides. Ils invitent également à réviser le règlement sur l'information des consommateurs (INCO) afin de rendre obligatoires les éléments relatifs à l’origine géographique des produits, ou encore à modifier le droit européen de la commande publique pour favoriser l'achat de produits locaux.

Marie-Hélène Schwoob, Centre d'études et de prospective

Source : Assemblée nationale

Production française d'agrocarburants et conséquences en matière d'affectation des sols

L'Assemblée nationale a publié, en janvier 2020, le rapport d'une mission d'information sur les agrocarburants. Celle-ci, conduite en 2019, visait à dresser un état de la situation actuelle, identifier les points de blocage et recenser des pistes d'évolution pour le développement des agrocarburants en France. La mission a conduit dix-huit auditions et reçu des contributions écrites.

Les auteurs notent un contexte mondial porteur du fait de l'urgence climatique (voir figure, pour l'exemple de l'Union européenne). Ils rappellent que les agrocarburants émettent 65 % à 70 % de gaz à effet de serre en moins que les carburants conventionnels, et que le coût de leur production est moins dépendant du pétrole. Malgré cela, ils s'interrogent sur le faible intérêt des constructeurs automobiles pour les agrocarburants, qui se traduit par une production française de bioéthanol réduite (11 millions d'hectolitres contre 600 millions aux États-Unis).

Pour mieux prendre en compte l'intérêt climatique des agrocarburants, les auteurs incluent dans leur réflexion les changements d'affectation des sols induits (directement ou non) par l'augmentation de la demande. En effet, il peut en résulter une libération du carbone stocké dans le sol et ainsi une fuite qui diminue l'intérêt de ces agrocarburants en termes climatiques. Cette limite a été modélisée par l'ADEME (modèle MATSIM-LUCA), démontrant que l'augmentation de l'utilisation de biodiesel en France, entre 2004 et 2009, aurait fait augmenter de 31 000 ha la surface française cultivée en oléagineux (dont 25 000 ha de colza), et, à l'échelle mondiale, de 1,1 million d'ha la surface cultivée en oléagineux (correspondant à une conversion de 620 000 ha de céréales et une entrée de 443 000 ha dans les grandes cultures).

Sur ces bases, les auteurs proposent des pistes, en particulier sur les plans législatif, fiscal et réglementaire : déplafonner l'incorporation à 7 % des agrocarburants de première génération ; indicer les soutiens fiscaux sur le CO2 économisé par rapport aux carburants classiques ; intensifier l'effort de recherche sur la production de biocarburants à partir de résidus et d'algues. Ils rappellent également au Parlement la nécessité de légiférer, pour favoriser les filières françaises par rapport aux importations d'huile de palme, jugée inacceptable en tant qu'agrocarburant du point de vue sociétal comme environnemental.

Évolution de la production primaire de biocarburants liquides dans l'UE sur la période 1990-2017

Source : Assemblée nationale

Vincent Hébrail-Muet, Centre d'études et de prospective

Source : Assemblée nationale

Vers le « zéro chlordécone » : 48 propositions pour réparer les préjudices occasionnés en Guadeloupe et en Martinique

L'Assemblée nationale a publié en décembre le rapport d'une Commission d'enquête sur les impacts économique, sanitaire et environnemental de l’utilisation du chlordécone comme insecticide agricole en Guadeloupe et Martinique, ainsi que sur les responsabilités publiques et privées dans la prolongation de son autorisation. L'objectif était également d'évaluer la nécessité et les modalités d'une indemnisation des préjudices pour ces territoires.

Autorisé à la vente entre 1972 et 1993, le chlordécone fut utilisé, dans les plantations de bananes antillaises, pour lutter contre le charançon, en dépit de sa dangerosité pour l'environnement et la santé humaine. Cette toxicité avait ainsi été constatée dès les années 1970 (scandale d'Hopewell, classement de la molécule comme « cancérigène possible » en 1979, etc.). Depuis, le lien épidémiologique a été démontré entre cette substance et l'incidence du cancer de la prostate, de troubles du neuro-développement de l'enfant et de la prématurité des naissances. Malgré le retrait de l'autorisation du chlordécone en 1993, les terres et eaux antillaises sont encore contaminées du fait de sa forte rémanence dans les sols. Ainsi, la molécule est présente dans 36 % des échantillons d'eau analysés en Basse-Terre de Guadeloupe et 90 % des sources martiniquaises seraient pollués. Cette contamination se retrouve par la suite dans les denrées alimentaires produites localement (ex. : racines et tubercules, élevages de ruminants, crustacés).

Pathologies étudiées et modes d'action susceptibles d'expliquer les principales associations observées en lien avec les expositions environnementales au chlordécone

Source : Assemblée nationale

Le rapport retrace l'histoire de l'usage de cette molécule et de son autorisation en agriculture. Il démontre la responsabilité de multiples acteurs, au premier rang desquels l’État qui, en autorisant la molécule alors que sa toxicité et sa rémanence étaient avérées, a mis en danger les populations locales. Les auteurs citent ensuite les acteurs privés (producteurs et distributeurs de chlordécone, représentants du secteur de la banane) qui ont joué un rôle important dans le maintien de la molécule sur le marché, et ce même après le retrait de son homologation.

Les députés présentent enfin 49 recommandations pour « sortir » du chlordécone et réparer les préjudices, parmi lesquelles la co-construction du prochain « plan chlordécone » avec les populations locales, la réalisation d'une cartographie intégrale de l'état de contamination des sols, un dépistage et un suivi sanitaire systémiques et gratuits pour les populations les plus exposées. Ils recommandent également un accompagnement des agriculteurs dans les démarches de dépollution, un financement prioritaire de la recherche sur les effets du chlordécone sur la santé et la mise en place d'un fonds d’indemnisation pour les victimes atteintes de pathologies occasionnées par l'exposition à cette molécule.

Estelle Midler, Centre d'études et de prospective

Source : Assemblée nationale

Rapport d'information parlementaire sur les perturbateurs endocriniens présents dans les contenants en plastique

Fin 2019 ont été rendus, à l'Assemblée nationale, les travaux d'une mission d’information sur les conséquences sanitaires et environnementales des perturbateurs endocriniens (PE) présents dans les contenants en matière plastique alimentaires, cosmétiques et pharmaceutiques. S'appuyant en particulier sur 70 auditions, le rapport présente 48 recommandations.

Il constate d’abord que l’exposition aux perturbateurs endocriniens est à la fois fréquente et insidieuse. De nombreux éléments en contiennent et les produits de dégradation (chaleur, vieillissement) de matériaux inertes peuvent relever de la catégorie des PE (ex. : ré-utilisation de bouteilles d’eau en plastique à usage unique). En outre, leurs effets ne sont pas dose-dépendants (action pouvant être plus néfaste à faible qu’à forte dose) et les interactions entre molécules (effets cocktails) sont insuffisamment connues. L’enjeu majeur de santé publique lié à la perturbation endocrinienne est souligné, avec des conséquences sanitaires variées, avérées (reproduction) ou soupçonnées (cancers hormono-dépendants, obésité, etc.). Les femmes enceintes ou allaitantes, les nourrissons, enfants et adolescents sont les plus sensibles. Plus largement, l’environnement (pollution de l’eau et des sols) et la faune sauvage (aquatique et terrestre) sont également concernés.

Principales conséquences sur la santé humaine des perturbateurs endocriniens

Source : Assemblée nationale

Si la France a été à la pointe de la réglementation dans ce domaine, en particulier sur le bisphénol A, le niveau européen apparaît stratégique pour les députés : encadrement réglementaire (ex. : REACH) à adapter et homogénéiser ; trois types de substances à distinguer et mentionner (perturbateurs « avérés », « présumés » et « suspectés »), au lieu de la seule interdiction des substances avérées ; effort de recherche à renforcer et coordonner ; diffusion large des connaissances à assurer. D'autres défis sont également identifiés, tels que l'application par tous les acteurs du principe de précaution, la problématique du remplacement des PE par d'autres substances dont la toxicité est mal documentée, ou encore l'information de la population. Au niveau national, si le démarrage de la deuxième stratégie nationale en 2019 est salué, tout en regrettant ses limites, des attentes fortes sont placées dans l’application de la loi Égalim sur le retrait des plastiques alimentaires, en particulier en milieu scolaire. Enfin, les bonnes pratiques relevées au niveau local (Strasbourg, région Nouvelle-Aquitaine, etc.) sont soulignées.

Franck Bourdy, Centre d'études et de prospective

Source : Assemblée nationale

L'activité d'évaluation des politiques publiques à l'Assemblée nationale

Créé en 2018 par la commission des finances de l'Assemblée nationale, le « Printemps de l'évaluation » vise à renforcer la mission d'évaluation du Parlement. À travers cet exercice, il s'agit pour les députés de juger de l'efficacité des politiques mises en œuvre. Pour cette seconde édition, 45 rapports spéciaux thématiques d'origine parlementaire ont été produits ainsi qu'un rapport de synthèse.

Plusieurs enseignements transversaux sont tirés par les auteurs de ce travail. Pour commencer, les commissaires aux finances saluent les efforts réalisés en matière d'exécution budgétaire. En revanche, ils considèrent que les dispositifs de suivi de la performance des programmes pourraient être améliorés : l'information produite via ces dispositifs, surabondante, se révèle souvent inopérante pour l'évaluation des résultats et des impacts, et n'influence que rarement l'allocation des moyens. Enfin, les parlementaires estiment que les dépenses fiscales sont insuffisamment pilotées : leurs objectifs ne sont pas clairs et leurs effets ne sont pas mesurés.

Deux rapports spéciaux concernent les questions agricoles. Le premier est consacré à l'accompagnement des agriculteurs par les Agences de l'eau. Les parlementaires estiment que celles-ci apportent aux agriculteurs une aide utile : animation, conseil, subventions, etc. Ils saluent une organisation territoriale adaptée, ainsi qu'une gouvernance permettant d'associer l'ensemble des parties prenantes. En revanche, ils estiment que les relations entre les Agences de l'eau et l'Agence de services et de paiement (ASP), chargée du versement des aides, doivent être fluidifiées.

Le second rapport dédié à l'agriculture porte sur la politique de réduction de l'usage de produits phytosanitaires. Constatant que les objectifs en la matière n'ont pas été atteints, les parlementaires considèrent que cela résulte en particulier de lacunes dans le développement des alternatives aux pesticides, tel le bio-contrôle. Ils recommandent donc d'alléger les procédures d'homologation des produits de bio-contrôle, aux niveaux national et européen, de soutenir la recherche et de former les agriculteurs et conseillers à leur utilisation.

Signe d'une plus grande implication du Parlement dans l'évaluation des politiques publiques, les résultats de ce « Printemps de l'évaluation » pourraient alimenter les discussions budgétaires de l'automne.

Mickaël Hugonnet, Centre d'études et de prospective

Source : Assemblée nationale

Bilan de la Politique commune de la pêche dressé par un rapport parlementaire

L'Assemblée nationale a mis en ligne, en juillet 2019, un rapport d'information sur la durabilité environnementale de la pêche européenne. Sur la base d'un bilan de la Politique commune de la pêche (PCP) de 2013 et de l'état des stocks de poissons, il établit que l'objectif de l'Union d'atteindre un « bon état écologique » des stocks d'ici 2020 ne sera pas atteint. Puis il explore des perspectives pour la prochaine programmation de la PCP : investir dans la transition écologique ; lutter contre la pêche illégale, non-réglementée et la surpêche ; renforcer le respect des règles en matière de pêches professionnelle et de loisir.

La Méditerranée est une zone particulièrement préoccupante par rapport à l'objectif de durabilité des stocks : 78 % d'entre-eux y sont surexploités en 2016. Les auteurs proposent notamment d'étendre le système de quotas à toutes les espèces méditerranéennes (et non plus seulement au thon et à l'espadon) et d'y encourager plus fortement les travaux de chercheurs sur les stocks. De plus, de manière générale, les quantités maximales pouvant être pêchées dans une zone donnée ne respectent pas les avis scientifiques, donnés à titre consultatif dans 41 % des cas (figure ci-dessous). L'Assemblée demande que la Commission européenne ait obligation de justifier tout dépassement de ces seuils.

Nombre des totaux admissibles de capture sur la période 2014 à 2019 et proportion d'entre eux dépassant (en rouge) ou respectant (en bleu) les recommandations scientifiques

Source : Assemblée nationale

En outre, il apparaît que la PCP repose essentiellement sur l'idée de maximiser les captures sur le long terme, ce qui favorise les objectifs en termes d'effort de pêche (ex. : nombres de jours de pêche et de bateaux), au détriment des aspects relatifs à la sélectivité des engins (ex. : maillage des filets). En plus de mieux prendre en compte ces derniers, les auteurs souhaitent intégrer la rentabilité maximale de la pêche dans les outils de gestion (cf. figure ci-dessous), et non plus seulement la quantité maximale.

Enfin, la PCP 2013 a introduit l'obligation de débarquement (OD) pour les espèces à quota ou à taille minimale de capture. Elle consiste à ramener au port, au lieu de les rejeter à la mer, les prises non conformes, par exemple ceux de taille non commerciale. Cette mesure est majoritairement rejetée par les pêcheurs européens. L'Assemblée déplore une mise en œuvre « brutale », sans contrôle ni accompagnement spécifique, alors que certains pays ayant interdit les rejets, comme le Chili ou la Norvège, auraient pu servir d'exemples. Parmi les conditions essentielles à l'acceptation de l'OD, figurent le développement des débouchés pour les poissons anciennement rejetés, l'amélioration de la sélectivité des engins et l'adaptation des navires à cette cargaison supplémentaire.

Le rendement maximal de capture, optimisation de la différence entre recettes et coûts

Source : Assemblée nationale

Lecture : la distance AB correspond au plus grand écart entre les courbes de recettes et de coûts (AB > CD). AB permet donc de trouver le niveau d'effort de pêche (combinaison du nombre de jours en mer, taille du navire, puissance des engins, etc.), associé à la meilleure rentabilité, et donne donc le rendement maximal de capture.

Aurore Payen, Centre d'études et de prospective

Source : Assemblée nationale

Protection et partage des terres agricoles : rapport de la mission d'information commune de l'Assemblée nationale sur le foncier agricole

En décembre, le rapport de la mission d'information commune sur le foncier agricole a été déposé, à l'Assemblée nationale, par les deux rapporteurs A.-L. Petel et D. Potier. Il fait une synthèse des connaissances actuelles sur l'artificialisation et la consommation du foncier agricole en France, et discute l'efficacité des outils qui le régulent, au regard des enjeux de renouvellement des générations et de développement des formes sociétaires en agriculture. Deux ensembles de pistes de réforme sont ensuite détaillés, par chaque rapporteur de façon distincte, avec l'ambition d'ouvrir le débat sur les actions à mener plutôt que de le conclure. Quinze propositions leur sont communes.

À partir des constats dressés sur les pertes irréversibles de sols en France et le rythme d'artificialisation des terres agricoles, les rapporteurs discutent les dispositifs existants, notamment fiscaux, pour y faire face. Ils concluent qu'« ils ne sont pas à la hauteur des enjeux » et sont sous-utilisés (ex. zones agricoles protégées, périmètres de protection des espaces agricoles et naturels périurbains). Des mesures plus contraignantes devraient selon eux être adoptées, comme des documents d’urbanisme plus prescriptifs. Bien que des dispositifs existent (observatoire des espaces naturels, agricoles et fonciers par exemple), ils notent également l'absence d'un outil consensuel de mesure, au niveau national, de l'artificialisation, de la qualité et de l'usage des sols, et soulignent que sa construction est urgente et prioritaire.

Le rapport conclut que la politique française des structures (notamment leur contrôle), les SAFER et le statut du fermage, s'ils sont des dispositifs perfectibles, ont toutefois prouvé leur utilité et méritent d'être conservés, sous des formes rénovées. Repenser le statut du fermage (cf. figure ci-dessous pour la part de la surface agricole utile en fermage) est considéré comme essentiel, notamment pour limiter la rétention foncière et le développement de friches agricoles. Toutefois, les principales justifications avancées pour revoir ces outils sont : i) le phénomène actuel d'accumulation de terres par le développement de sociétés à vocation agricole, lesquelles échappent à ces dispositifs ; ii) l'extension du travail agricole délégué à des prestataires de service. Les rapporteurs regrettent cette « tertiarisation de l'activité agricole », qui menace pour eux le renouvellement des générations en agriculture.

Part de la surface agricole utile en fermage en 2013

Source : Assemblée nationale, d'après GraphAgri 2017

Vanina Forget, Centre d'études et de prospective

Source : Assemblée nationale

L'avenir de la politique agricole commune en débat à l'Assemblée nationale

Un rapport conjoint des commissions des Affaires européennes et des Affaires économiques, sur l'avenir de la politique agricole commune après 2020, a été publié le 23 février 2017 par l'Assemblée nationale. Les auteurs identifient également des défis à plus court terme : incertitude budgétaire liée à la sortie du Royaume-Uni de l'UE, volonté de la Commission européenne de « simplifier » la PAC, avec un projet de règlement dit « omnibus », offrant l'opportunité de la réorienter avant 2019 (élections européennes) et sans attendre sa prochaine révision (probablement reportée à 2023).

Ce rapport s'appuie sur trente-six auditions d'acteurs, parmi les principaux, à Paris et Bruxelles. Il aborde successivement le contexte actuel, les priorités pour l'agriculture de demain, puis envisage les instruments pour la future politique agricole, et se conclut par une proposition de résolution européenne. Dans la première partie figurent des rappels intéressants :

- du contexte de la négociation budgétaire de la PAC post-2013 et des rapports de force entre les pays partisans d’un budget réduit, les défenseurs de la politique de cohésion et ceux de la PAC ;

- de l'évolution de cette politique depuis 1990, caractérisée par une diminution progressive des mesures de marché jusqu’à leur disparition en 2014 au profit de la consolidation des aides directes et des aides du second pilier (cf. figure ci-dessous).

Source : Assemblée nationale

In fine, selon les rapporteurs, la future PAC devra apporter des réponses à la fois aux attentes des agriculteurs (stabilité des revenus, visibilité économique, lisibilité et clarté de la politique mise en œuvre), des « consommateurs citoyens » (qualité et traçabilité des produits, impact environnemental de la PAC) et, enfin, des acteurs du secteur agricole au sens large (relations de confiance, évaluation de la contribution des agriculteurs aux biens publics). Ils considèrent ainsi que le « maître mot de la prochaine réforme de la PAC doit être davantage la lisibilité et non la simplification que la Commission européenne souhaite engager ». Selon eux, cette simplification tendrait à une uniformisation incompatible avec la diversité des agricultures des pays de l'UE.

Christine Cardinet, Centre d'études et de prospective

Source : Assemblée nationale